4月25日上午，十一届全国人大常委会第二十六次会议举行第二次全体会议。
受国务院委托，水利部部长陈雷作关于农田水利建设工作情况的报告。
国务院关于农田水利建设工作情况的报告
——2012年4月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议上
水利部部长 陈雷
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告农田水利建设工作情况，请予审议。
一、近年来农田水利建设主要措施及成效
我国是一个水资源短缺的国家，人均和亩均水资源量只有2100立方米和1400立方米，仅为世界平均水平的28%和50%；降水量和河川径流量的60%-80%主要集中在汛期，连续几个丰水年或枯水年的情况时常发生；北方地区土地面积占全国的64%，人口占46%，耕地占60%，地区生产总值占45%，而水资源量仅占全国的19%。人多水少、水资源时空分布不均的基本国情，以及水旱灾害频发多发、水土流失严重和水生态环境脆弱的特点，决定了我国是世界上水情最为复杂、治水任务最为繁重的国家。党中央、国务院历来高度重视水利工作，领导全国人民开展了规模宏大的水利建设，战胜了频繁发生的严重洪涝干旱灾害，建成江河堤防近30万公里、水库8.7万余座，水利工程年供水能力超过7000亿立方米，发展有效灌溉面积9.05亿亩，治理水土流失面积110万平方公里，水电装机容量达2.3亿千瓦，水利为经济社会发展、人民安居乐业作出了重要贡献。特别是近年来，中央坚持把农田水利建设作为保障农业稳定发展和国家粮食安全的重要基础，不断完善政策支持体系，加大各项工作力度，推动农田水利进入新的发展阶段。我国以占世界6%的淡水资源、9%的耕地，解决了占世界21%人口的吃饭问题，农田水利发挥了至关重要的作用。
（一）农田水利建设财政投入不断增加。针对农村税费改革取消“两工”（农村义务工、劳动积累工）后农田水利建设投入出现的新问题，2005年10月，国务院办公厅转发了发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部《关于建立农田水利建设新机制的意见》（国办发[2005]50号），设立中央财政小型农田水利建设补助专项资金，积极探索建立政府主导、农民参与的新机制。“十一五”期间，中央财政通过水利口安排农田水利建设资金达465.54亿元，比“十五”时期增长了277%；中央财政其他专项资金中用于农田水利建设889.8亿元；地方财政投入农田水利建设资金约1600亿元；利用银行贷款和社会资金约200亿元。国务院每年专门召开会议，部署冬春农田水利基本建设。各地通过项目带动、一事一议、财政奖补、绩效考核等措施，“十一五”期间引导农民累计投劳143亿个工日。
（二）大中型灌区改造等重点项目加快实施。目前纳入大型灌区续建配套与节水改造规划的434处大型灌区，已安排规划投资总额的43%，有110处灌区完成规划投资任务。对661处重点中型灌区骨干工程进行配套改造。新建嫩江尼尔基、宁夏沙坡头、海南大广坝、四川武都等一批灌区。在全面完成中部安徽、江西、湖北、湖南四省139处大型排涝泵站更新改造的基础上，实施全国251处大型灌排泵站更新改造项目。从2009年开始，分3批实施1250个小型农田水利重点县建设。“十一五”期间，全国净增灌溉面积5600多万亩，改善灌溉面积1.9亿亩，新增节水能力189亿立方米，新增粮食综合生产能力400亿斤。
（三）节水灌溉和田间配套工程建设大力推进。把节水灌溉作为一项革命性措施来抓。2000-2011年，全国节水灌溉工程面积由2.46亿亩增加到4.3亿亩，其中喷灌、微灌、低压管道输水等高效节水灌溉面积由0.88亿亩增加到1.87亿亩。截至2011年年底，我国在连续30多年灌溉用水总量保持零增长的情况下，有效灌溉面积增加了1.72亿亩，粮食总产量增加了5000多亿斤，农田灌溉水有效利用系数由0.3提高到0.51，亩均灌溉用水量由479立方米下降到367立方米，减少了23.4%。针对近年来社会普遍关注的灌区末级渠系不配套问题，除中央财政小型农田水利建设补助专项资金外，全国新增千亿斤粮食生产能力规划专门安排了田间工程建设，农村土地整治、农业综合开发、扶贫开发等项目中也有部分资金用于农田水利建设。目前，灌区末级渠系建设和田间工程配套严重滞后于骨干工程建设的状况逐步改善。积极发展节水灌溉饲草料地，为牧区牲畜提供补饲（补充饲养），配合草牧场围栏等生态保护项目，使一些地方天然草场得到有效保护。
（四）农村饮水安全工程建设全面提速。2006年国务院审议通过的《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，拟用10年时间解决全国3.23亿农村人口饮水安全问题。截至2011年年底，解决了2.66亿农村居民和1460多万农村学校师生的饮水安全问题，提前6年实现联合国千年宣言提出的到2015年“将无法持续获得安全饮用水的人口比例减半”的目标，集中供水工程受益人口比例由2005年的40%提高到2011年的63%，提高了农民健康水平，改善了农村生产生活条件，推进了城乡基本公共服务均等化。
（五）防洪减灾薄弱环节建设明显加强。按照十七届三中全会提出的目标和要求，2008-2010年3年时间完成了全国7356座大中型和重点小型病险水库除险加固任务，消除了637个县级以上城市、1.61亿亩耕地以及大量重要基础设施的水库溃坝威胁。在此基础上，启动了新一轮水库除险加固工作，正在对5400座小（1）型病险水库和15891座重点小（2）型病险水库进行除险加固；对2000余条中小河流重要河段进行治理，开展1100个县级山洪灾害防治非工程措施建设，积极推进大中型病险水闸除险加固，启动实施西南五省（区、市）重点水源工程近期建设规划。战胜了淮河、太湖、长江、松花江等流域发生的严重洪涝灾害，成功抗御了2009年北方冬麦区大范围干旱、2010年西南地区特大干旱和2011年全国三次大范围严重干旱，“十一五”以来累计减免粮食损失7780亿斤，为实现全国粮食产量“八连增”、粮食总产再创历史新高提供了水利支撑和保障。
（六）农田水利管理改革不断深化。发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部五部委部署了县级农田水利建设规划编制工作，强化规划对项目和资金安排的指导作用，全面推行小型农田水利工程建设“竞争立项、群众参与、绩效考核、奖优罚劣”等新机制。在按照《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发[2002]45号）稳步推进灌区和泵站等管理体制改革的同时，出台了小型农村水利工程管理体制改革实施意见，通过拍卖、租赁、承包、股份合作等方式，对700多万处小型农田水利工程进行了产权制度改革。加快基层水利服务体系建设，全国共建立乡镇或流域水利站2.6万个，建成各级抗旱服务队14064支，中央财政对其中1222支县级抗旱服务队的能力建设给予了扶持。制定了关于加强农民用水户协会建设的意见，成立农民用水户协会7.8万个，协会管理灌溉面积约2.4亿亩。探索和推广农村饮水安全工程以县为单位建立管理机构、落实运行维修基金、建立水质检测中心的机制。积极推进农业水价综合改革。初步建立中西部地区、贫困地区公益性水利工程维修养护经费中央财政奖补激励机制。
2011年，在中央一号文件和中央水利工作会议的推动下，各地、各部门进一步加强农田水利建设，全国冬春农田水利基本建设超额完成计划任务。全年中央共安排农田水利建设资金659.9亿元，地方财政投入农田水利建设资金超过600亿元，均较上年增长30%以上；2011年下半年，各地从土地出让收益中计提农田水利建设资金270亿元。全年新增节水灌溉工程面积2000多万亩，其中高效节水灌溉面积1000万亩；实施6500多座小型病险水库除险加固，积极推进大中型病险水闸除险加固，对920条中小河流和81条主要支流、内陆河流及独流入海河流重要河段进行治理；完成水土流失治理面积5.1万平方公里，实施坡改梯面积310万亩。
二、当前农田水利建设面临的主要问题
当前，我国农田水利发展形势总体看好，但农田水利建设历史欠账多、薄弱环节多、积累矛盾多的问题仍然十分突出。随着工业化、城镇化快速推进，我国人增地减水缺的矛盾日益突出，保障粮食等农产品供求平衡的任务更加艰巨，农田水利建设滞后问题愈加凸显。
（一）农田水利基础薄弱，与建设现代农业不相适应。建设现代农业，离不开农田水利的支撑。目前，全国仍有近半数的耕地是“望天田”，现有灌溉排水设施大多建于上世纪50年代至70年代，普遍存在标准低、配套差、老化失修、效益衰减等问题，农田灌排“最后一公里”问题日益突出。中小河流治理、小型病险水库除险加固、山洪灾害防治等防洪薄弱环节建设亟待加快实施。全国仍有2.42亿农村居民和3314万农村学校师生存在饮水不安全问题。
（二）资金投入虽有增长，仍存在很大缺口。“两工”取消后，农民投劳工日由最高时的年130亿个减少到目前年均30亿个左右，尽管中央财政和地方财政逐步加大投入力度，仍难以弥补资金缺口。此外，还存在农田水利投资渠道较为分散的问题。
（三）农村劳动力外出和农业比较效益低，农田水利兴修发动困难。当前，农村社会结构、农业发展方式和经营形式正在发生重大变化，农村大量青壮劳动力外出务工，留守的多是妇女、儿童、老人，组织发动群众兴修水利十分困难。同时，农民收入结构发生显著变化，非农收入比重明显上升，农业比较效益低，一些地方农民参与兴修水利的积极性不高，农田水利投入政策、组织方式、管理模式都面临新的挑战。
（四）农业用水方式粗放，水资源利用效率效益不高。我国农业节水发展相对滞后，一些地方还存在大水漫灌现象，水资源不足与灌溉用水浪费并存，与加快建设资源节约型、环境友好型社会以及转变农业发展方式的要求差距较大。我国农田灌溉水有效利用系数远低于0.7-0.8的世界先进水平；水分生产率（单位用水的粮食产量）不足2.4斤/立方米，而世界先进水平为4斤/立方米左右。
（五）体制机制建设滞后，农田水利管理亟待加强。农田水利政策法规体系建设尚需进一步加强。大中型灌区、泵站等工程管理体制改革公益性人员基本支出和维修养护经费尚未落实到位。小型农田水利工程产权制度改革滞后，存在产权不清楚、管护主体不明确、责任不落实和经费无渠道等问题。农业水价综合改革推进困难，水费实际收取率较低，影响工程正常运行维护。一些乡镇水利站被撤并，抗旱服务队、水利科技推广队伍、灌溉试验站等专业服务组织建设相对滞后，农民用水合作组织缺乏必要扶持。
三、进一步加强农田水利建设的措施
2011年中央一号文件和中央水利工作会议对加快水利改革发展作出了全面部署，我们将按照中央的要求，进一步突出农田水利在保障国家粮食安全、发展现代农业中的基础地位和支撑作用，加快扭转农田水利建设滞后的局面。
（一）进一步加大农田水利投入力度。建立健全以公共财政为主的多元化投入稳定增长机制，确保到2020年全社会水利投入总量达到4万亿元，保证农田水利等薄弱环节建设的资金需求。继续落实从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策，确保足额计提、定向使用，中央统筹部分重点支持粮食主产区、中西部地区和革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区农田水利建设。按照“统一规划、渠道不乱、用途不变、优势互补、各司其职、形成合力”的要求，继续加大农村土地整治、农业综合开发、现代农业等资金对农田水利建设的倾斜支持力度。完善金融支持政策，鼓励和支持符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道。完善农业补贴政策，进一步落实抗旱、节水灌溉设备补贴政策。
（二）继续深化农田水利重点环节改革。推进水资源管理体制改革，强化城乡水资源统一管理。巩固水利工程管理体制改革成果，足额落实公益性水利工程管理单位公益性人员基本支出经费和工程维修养护经费。深化小型农田水利工程产权制度改革，搞活经营权，转让使用权，拍卖所有权，落实管护主体和责任，盘活存量水利资产，实现良性运行和滚动发展。加强用水计量设施建设，推进农业水价综合改革，健全财政对农业灌排工程运行管理费用补助政策，促进农业节约用水，降低农民水费支出，保障灌排工程良性运行。
（三）全面实施大中型灌区节水改造。确保“十二五”期间净增农田有效灌溉面积4000万亩。重点实施好现有大中型灌区续建配套与节水改造、灌排泵站更新改造，到2015年，完成190处大型、800处重点中型灌区的续建配套与节水改造任务，启动实施1500处一般中型灌区节水改造；到2020年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套与节水改造任务。在水土资源条件好、粮食增产潜力大的地区，科学规划，新建一批灌区，作为国家粮食后备产区。到2015年，基本完成全国251处大型灌排泵站更新改造任务，启动中型灌排泵站更新改造。
（四）切实抓好小型农田水利重点县建设。继续扩大重点县范围，基本覆盖农业大县，并向牧区大县延伸。加强以高效节水灌溉工程、现代化灌排渠系、“五小水利”（小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠）工程、雨水集蓄利用工程和农田灌排“最后一公里”为重点的小型农田水利基础设施建设，配套实施土地平整、机耕道建设和土壤改良、测土配方施肥等技术措施，改造中低产田，建设旱涝保收高标准农田，全面提升县域小型农田水利设施建设、维护和管理水平。充分利用冬春农闲时节，强化政府组织发动，加大项目带动，采取以奖代补、民办公助、一事一议等方式，组织和引导农民大力开展农田水利基本建设。
（五）大力发展节水灌溉和旱作农业。大力推广普及高效节水灌溉技术，促进现代农业发展。到2015年，新增节水灌溉工程面积1.5亿亩以上，其中高效节水灌溉面积确保新增0.5亿亩、力争新增1亿亩；到2020年，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。以东北、西北、华北等为重点，大力推广管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉技术，组织实施好东北四省（区）节水增粮行动。落实最严格的水资源管理制度，推进农业灌溉用水总量控制和定额管理。实施旱作节水农业技术推广示范工程，推广地膜覆盖、集雨保墒、倒茬和秸秆还田等旱作节水农业技术。大力研发具有中国特色、适合中国国情、质优价廉的节水灌溉技术和设备，推动高效节水灌溉技术和装备的综合集成与规模化、产业化发展。
（六）不断提高农业抗御洪涝干旱灾害能力。到2012年年底基本完成2209条中小河流重点河段治理和5400座小（1）型病险水库除险加固任务，加快实施小（2）型病险水库除险加固，尽快建立1836个县级山洪灾害防治非工程措施体系，全面实施大中型病险水闸除险加固，“十二五”时期基本消除影响防洪安全的突出隐患。实施全国抗旱规划、西南五省（区、市）重点水源工程近期建设规划，因地制宜建设一批规模合理、标准适度的抗旱水源工程，着力解决部分地区工程性缺水和资源性缺水问题。实施全国土地整治规划，力争“十二五”期间建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田。
（七）加快解决农村饮水安全问题。加快实施农村饮水安全工程“十二五”规划，到2013年解决原规划内农村饮水安全问题，到2015年全面解决农村饮水安全问题。因地制宜采用不同的供水方式，优先考虑城镇供水管网向农村延伸，鼓励发展集中供水工程，切实加强水源保护和水质保障工作，力争2020年农村集中供水受益人口比例达到85%。落实工程用地、用电、税收等优惠政策，加强工程管理和维护，确保工程长效良性运行。
（八）积极开展水土保持和农村水环境治理。继续推进重点区域水土流失综合治理，加大长江、黄河上中游、东北黑土区、西南石漠化区、革命老区水土流失治理力度。加强以小流域为单元的坡耕地水土流失综合治理，加快建设旱涝保收高标准基本农田和高标准梯田。搞好牧区水利建设，保护草原生态。结合社会主义新农村建设，开展农村水系治理、河道清淤疏浚、小型水库清淤、山丘区山塘整治、水污染防治等农村水环境综合整治工程，建设生态清洁型小流域。
（九）着力加强农田水利建设与运行管理。健全适合小型农田水利特点的建设管理制度，推行工程监理制和群众质量监督员制度，严把质量关，确保工程质量。强化资金使用监管，建立信息通报和社会公示等制度，确保资金使用安全高效。出台关于加强基层水利服务体系建设的指导意见，健全乡镇或流域水利站，落实编制和经费，充实技术人员；加大对防汛专业抢险队、抗旱服务队、水利科技推广队伍、灌溉试验站、农民用水合作组织的扶持力度，积极探索农田水利工程分级管理、分类管理、专业管理、群众管理的模式和途径，全面提高基层水利服务能力和管理水平。
（十）加快农田水利法制化和规范化建设。适时出台农田水利和节约用水方面的行政法规，逐步将农田水利建设与管理实践中行之有效的制度、做法和经验上升为法律制度。进一步发挥农田水利建设规划对项目建设、资金整合的基础与指导作用，健全农田水利技术标准体系。大力推广新技术、新材料、新工艺，着力提高农田水利科技含量。抓好第一次全国水利普查，提高农田水利信息化水平，以信息化带动农田水利现代化。
长期以来，全国人大常委会高度重视农田水利工作，加强监督和支持力度，提出了许多宝贵意见和建议，有力促进了农田水利事业的发展。在此，我们向全国人大常委会表示衷心感谢！今后，我们将继续在全国人大监督下，深入贯彻落实中央加快水利改革发展的战略部署，进一步加大农田水利建设力度，为保障国家粮食安全、促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定奠定更加坚实的水利基础。
来源：中国水利网站 2012年4月26日
