超前安排部署 依法科学防控
全力做好2015年防汛抗旱防台风工作
国家防总副总指挥、水利部部长 陈雷
(2015年1月20日)
同志们：
这次全国防汛抗旱工作视频会议，主要是深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，回顾总结2014年防汛抗旱工作，安排部署2015年防汛抗旱任务。去年11月24日，李克强总理在水利部考察时，对2014年防汛抗旱防台风工作给予充分肯定，对做好新形势下防灾减灾工作提出明确要求、寄予殷切希望。我们要再接再厉、全面做好2015年防汛抗旱防台风工作。刚才，矫梅燕同志介绍了今年天气形势预测分析，辽宁、河南、湖南、广东、海南、云南省和长江防总分别作了交流发言，张志彤同志作了工作报告，讲得都很好。下面，我讲几点意见。
一、2014年汛情旱情复杂多变，防汛抗旱工作成效显著
2014年，我国水旱灾害交替发生，沿海地区遭受强台风袭击，部分地区中小河流洪水和山洪地质灾害严重，北方及西南地区发生春旱，东北及黄淮海部分地区发生严重夏伏旱。从汛情旱情灾情看，主要表现为“四多”和“三少”。
“四多”：一是中小河流超警数量多，2014年汛期来得早、走得晚，虽然大江大河汛情总体平稳，但中小河流洪水多发，全国共有343条中小河流发生超警戒水位以上洪水，其中62条河流发生超保证水位洪水，21条河流发生超历史记录的大洪水或特大洪水。二是强台风重复登陆次数多，西北太平洋和南海共生成23个台风，有5个台风登陆，“凤凰”“威马逊”“麦德姆”均登陆3次以上，且登陆地点集中在华南沿海。“威马逊”登陆时风力达17级，是1949年以来登陆我国大陆的最强台风。三是华西秋雨总量多，2014年全国累计面平均降雨量622毫米，接近常年（625毫米），但华西秋雨降水总量达245毫米，较常年偏多1.5倍，持续时间长达20天，为历史罕见。其中汉江上游降雨量列1961年以来同期第3位。四是震损水利工程数量多，云南鲁甸、永善、盈江、景谷和四川康定等地先后发生8次里氏5.0级以上地震，100多座水库、400多公里堤防、数千处供水工程等水利设施不同程度损坏。鲁甸地震形成牛栏江红石岩堰塞湖，对3万余人及2座水电站的安全构成严重威胁。
“三少”：一是主汛期北方降雨少，长江以北大部地区降雨偏少4-7成，其中辽宁为1961年有记录以来同期最少。辽河、黄河中下游、淮河上中游来水较常年同期偏少4-8成，东北南部及黄淮海部分地区发生严重夏伏旱，河南省平顶山市供水一度十分紧张，山东省南四湖水位降至2003年以来同期最低。二是洪涝灾害死亡人数少，全国因洪涝灾害死亡485人，较常年减少66%，为新中国成立以来最少。其中，台风灾害死亡75人，较常年减少67%，中小河流洪水和山洪灾害死亡340人，为2000年以来最低。三是水旱灾害损失少，2014年洪涝、干旱灾害损失总体偏轻，其中洪涝灾害造成7382万人、8878万亩农作物受灾，倒塌房屋26万间，较2000年以来均值分别减少43%、47%和76%；有1.8亿亩农作物因旱受灾，1783万人、883万头大牲畜因旱临时饮水困难，较2000年以来均值分别减少43%、28%和46%。
党中央、国务院高度重视防汛抗旱防台风工作，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志多次作出重要批示，国务院副总理、国家防总总指挥汪洋同志关键时刻主持召开2次国家防总全体会议、1次国家防总专题会议进行安排部署。在党中央、国务院的正确领导下，国家防总超前部署、主动应对，有关部门密切配合、通力协作，各级党委、政府和防汛抗旱指挥部精心组织、正确指挥，广大军民顽强拼搏、团结奋战，防汛抗旱防台风工作取得全面胜利，重要堤防无一决口，大中型水库无一垮坝。汛后蓄水调度成效显著，三峡连续5年蓄至175米水位，丹江口水位创历史新高，小浪底蓄水位居历史第二，大中型水库蓄水较常年明显偏多，为城乡供水、抗旱用水、生态补水和南水北调中线通水奠定了坚实基础。
2014年防汛抗旱工作，主要得益于以下几个方面。
第一，主动防灾，汛前准备实现六到位。国家防总、各流域防总和地方各级防指立足于防大汛、抗大旱、防强台、抢大险、救大灾，精心谋划准备，超前安排部署，切实强化措施。一是认识到位。通过汛前动员、全面部署和专项检查，政治意识、责任意识和大局意识不断增强，“戒慎恐惧、如履薄冰”的防汛抗旱理念入脑入心。二是责任到位。提前落实并通报防汛抗旱行政责任人，及时调整组成人员并加强任职培训，层层签订责任书，确保责任人履职尽责。三是制度到位。制定和完善规章制度、管理办法、指导意见、实施细则，健全依法防控、统一指挥、规范有序、科学抗灾的工作机制，有效提升防汛抗旱应急处置能力。四是措施到位。先后召开国家防总全体会议、专题会议以及水库安全度汛视频会议,全面部署防汛抗旱工作，组织由部级领导带队的10个检查组开展重点区域汛前检查，强化隐患排查和薄弱环节整改，防总各成员单位也都全面开展检查，确保各项安全度汛措施翔实深入。五是预案到位。科学制订洪水防御、水量调度等方案预案，及时完善防御水旱灾害预案体系，强化预案演练与实战，为确保江河安澜、丰枯互济提供有力技术支撑。六是保障到位。全国重点机动抢险队、解放军抗洪抢险专业应急部队、武警水电部队官兵以及群众性抗洪抢险队伍汛前部署组织到位，并加强联训联演，军地联合抗洪抢险的能力和水平进一步提升；中央6亿元、地方110亿元的防汛抗旱储备物资提前增储补充，大江大河险工险段和病险水库薄弱环节抢险物料备足补齐，保障了抢险救灾的急需。
第二，全力抗灾，应急处置实现六强化。各级党委、政府和防汛抗旱指挥部精心组织、靠前指挥，“防、避、抢”多措并举，“海、陆、空”协同作战。一是强化监测预警。各级水文、气象、海洋部门完善预报方案，充实监测力量，改进测报方法，加密监测频次，强化联合会商，预报预警信息测得出、报得准、传得快。二是强化值守响应。提前进行24小时应急值守，加派人员密切跟踪汛情变化，及时组织视频连线和异地会商，提前派出工作组、专家组和督察组，加强对灾区一线的指导和资金、物资支持。三是强化转移避险。各级党委、政府和防汛抗旱指挥部坚持以人为本，关键时刻科学果断决策，转移避险有条不紊、紧张有序。全年紧急转移洪水威胁区群众675万人，避免了群死群伤事件。四是强化工程调度。各级防指根据雨情、水情、旱情、工情等实际状况，统筹上下游、兼顾左右岸，综合采取“拦、调、分、疏、滞、泄、守”等措施，既有效控制洪水又合理利用雨洪资源，最大程度发挥工程防灾减灾效益。五是强化协同配合。国家防总各成员单位和各级防汛抗旱指挥部各司其职，各负其责，密切配合，通力协作，凝聚了防灾抗灾减灾的整体合力。六是强化宣传报道。完善信息发布机制，强化新闻发言人制度，拓宽媒体沟通渠道，中央新闻媒体精心组织策划、聚焦重点热点、集中宣传报道、有力引导舆论，形成上下联动、信息畅通、回应关切、有序高效的防汛抗旱宣传格局。
第三，科学应对，防灾减灾实现三保障。国家防总和各级防指坚持防汛抗旱并举、兴利除害结合、治本治标兼顾、政府社会协同，切实强化各项措施，合力防灾抗灾。一是保障了防洪安全。全年减少洪涝受灾人口1990万人，解救洪水围困群众77万人，避免人员伤亡28.6万人，减淹耕地2008万亩，避免粮食损失298万吨，避免93座县级以上城市受淹，减灾效益379亿元。二是保障了供水安全。全年完成抗旱浇地2.9亿亩，解决了1656万人以及790万头大牲畜的因旱临时饮水困难，挽回粮食损失3139万吨，减少经济作物损失298亿元。实施山东南四湖生态应急调水、河南平顶山抗旱应急调水，以及哈萨克斯坦跨国境应急调水和保障澳门枯水期供水。三是保障了防台风安全。2014年台风先后影响华南、西南、江南和东北地区，覆盖13个省、自治区、直辖市，涉及珠江、长江、太湖、淮河、松辽5个流域。全国防台风累计转移受威胁群众255万人、组织37万艘船只回港避风，没有造成群死群伤事件，广东、福建、浙江实现零死亡。
第四，夯实基础，能力建设实现六提升。按照专业化与社会化相结合的原则，狠抓专项建设和基础工作，大力推进防汛抗旱能力建设。一是水文监测预报能力不断提升。全国9万多处报汛站和主要江河湖库1700多处预报断面，全部实现雨情汛情信息的自动化获取、传输和处理，预报精准率达到90%以上。二是防汛抗旱决策能力不断提升。结合防汛抗旱指挥系统建设，对卫星遥感、视频监控、数值预报和三维仿真等各类高新技术的应用系统进行综合集成，为防汛抗旱决策提供了有力支撑。三是山洪灾害防御能力不断提升。通过全国2058个县山洪灾害监测预警系统和群测群防体系建设，新建25万个自动和简易水雨情监测站，配备100多万台套预报预警设施，发放5151万张明白卡，基本实现了重点防治区域全覆盖，在近年来山洪灾害防御工作中发挥了重要作用。四是洪水风险管理能力不断提升。全面开展59处重点防洪保护区、57个蓄滞洪区、13处洪泛区、32座重点防洪城市以及91条重要中小河流等洪水风险图编制工作，加大洪水影响评价工作推进力度，为规避洪水风险提供了重要依据。五是抗旱水源保障能力不断提升。全国抗旱规划加快实施，数千处引调提水、抗旱应急备用井和小型水库等应急水源工程建设全面启动，旱区群众抗旱水源逐步得到可靠保障。六是灾害应急处置能力不断提升。100多支国家级重点机动抢险队、1000多支地方防汛抢险队和19支解放军抗洪抢险专业应急队伍以及1万多名武警水电部队官兵，在快速排除各类突发重大险情中发挥了主力军作用；2300多支县级抗旱服务队和1万多支乡镇级抗旱服务队，在城乡应急供水和抗旱浇灌中发挥了重要作用。
在此，我代表国家防总、水利部，向为防汛抗旱防台风工作提供大力支持的各有关部门以及解放军、武警部队表示衷心的感谢！向长期奋战在防汛抗旱防台风抢险救灾一线的同志们表示诚挚的问候！
在充分肯定工作成绩的同时，我们也要清醒地看到存在的问题和不足：一是城市防洪排涝设施较为薄弱，应对突发暴雨灾害能力普遍偏低；二是中小河流洪水防范和山洪灾害防御问题依然突出，死亡人数占比较高；三是汛期有560多座小型水库不同程度出险，4座小型水库因超标准洪水垮坝，小型病险水库度汛安全形势不容乐观；四是抗旱应急备用水源匮乏，抗旱用水管理和调度需要进一步加强。对这些问题必须高度重视，采取有效措施尽快加以解决。
二、勇于改革善于创新，主动适应防汛抗旱防台风新形势新要求
当前和今后一个时期，是全面建成小康社会的决胜时期、全面深化改革的攻坚时期、全面推进依法治国的关键时期，防汛抗旱防台风工作面临新形势新任务新要求。各级防汛抗旱指挥部要认真贯彻落实中央决策部署，牢牢把握并主动适应形势的发展变化，以改革创新精神，努力推动防汛抗旱防台风工作再上新台阶。
第一，主动适应全面推进依法治国对防汛抗旱工作的新要求。做好防汛抗旱防台风工作，必须深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，坚持依法防控、依法履责、依法决策，更好发挥法治的引领和规范作用。要坚持立改并举，健全完善防汛抗旱法规制度体系，依法规范社会经济活动和群体个体行为，切实把防汛抗旱减灾全面纳入法治化轨道。要完善防汛抗旱防台风预案体系，及时修订各类应急预案，建立健全洪涝干旱灾害、地震次生灾害等应急反应机制，切实提高应对涉水突发事件的能力。要明确防汛抗旱事权划分和责任边界，细化实化以行政首长负责制为核心的各项防汛抗旱责任制，规范应急处置的主体、程序、权限与责任，严格执行防汛抗旱应急机制和督察制度，加强考核评估和责任追究。
第二，主动适应经济发展进入新常态对防汛抗旱工作的新要求。当前，我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态，呈现出一系列新特征。实施更加有效的防汛抗旱减灾管理，应对多发频发重发的水旱灾害，最大程度降低水旱灾害损失，对保持经济中高速增长、减轻下行压力、实现稳中求进，意义十分重大。做好防汛抗旱防台风工作，既要着力为城市乡村协调发展提供防洪安全保障，又要科学统筹城市供水和农业灌溉等各类用水需求；既要努力避免粮食主产区和重要农产品因水旱灾害大幅减产，又要保障水、电、路等重要生产生活设施安全，努力提升水旱灾害风险管理能力和水平。
第三，主动适应加快政府职能转变对防汛抗旱工作的新要求。防汛抗旱工作是社会管理和公共服务的重要内容，政府部门不仅要管，更要管住管好。必须按照中央要求，加快政府职能转变，不断提高防汛抗旱行政效能。要加强防汛抗旱社会化管理，强化水旱灾害风险防控，严格执行洪水影响评价制度，推广洪水风险图应用，做到应急与监管并重、预防与抢护齐抓。要进一步创新防汛抗旱应急管理体制机制，加强基层防汛抗旱组织能力建设，重心下沉、关口前移，第一时间妥善应对险情灾情。要加强全民水情教育，增强群众水患意识、节水观念和避险能力，健全政府主导、社会协同、全民参与的防汛抗旱工作格局。
第四，主动适应践行新时期治水思路对防汛抗旱工作的新要求。习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，为我们做好防灾减灾和各项水利工作提供了根本遵循。我们要以新时期治水思路为引领，尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，加快实现从控制洪水向洪水管理转变，从单一抗旱向全面抗旱转变，从供水管理向需水管理转变，从注重行政推动向坚持两手发力、实施创新驱动转变，统筹解决水安全问题，促进人水和谐相处。要把节约用水作为抗旱重要手段，大力推进节水型社会建设，严格限制盲目发展高耗水产业和无序引调水。要加强水源涵养，积极构建江河湖库水系连通体系，大力建设海绵城市，留足洪水滞蓄空间。要兼顾防洪效益与用水需求，加大雨洪资源利用力度，着力破解我国水资源短缺的瓶颈制约。
第五，主动适应加快推进农业现代化对防汛抗旱工作的新要求。保障国家粮食安全，是推进农业现代化的首要任务。我国粮食生产已经实现“十一连增”，在淡水、耕地等各种资源要素趋紧的条件下，继续稳产增产的压力很大。水旱灾害对粮食生产的影响极大，必须全力做好防汛抗旱工作，避免大面积减产绝收，确保口粮绝对安全。加快农业现代化步伐，实行土地经营权有序流转，农村劳动力加速向城镇流动，形成推动防汛抗旱服务专业化、精细化的强烈需求和倒逼机制。要在充分依托解放军和武警部队应对急难险重任务的同时，大力加强防汛抗旱专业抢险队伍建设，积极培育防汛抗旱、灌溉排水、农村供水等专业化服务队伍，全面增强广大农村地区防灾抗灾减灾能力。
第六，主动适应信息技术和新媒体时代对防汛抗旱工作的新要求。当前信息技术日新月异，网络手机等新媒体迅速发展，微博微信等自媒体广泛应用，信息传播呈现主体多样化、工具移动化、渠道立体化、范围扩大化的显著特点。防汛抗旱群众关注度高，社会敏感度强，加强新闻宣传、正确引导舆论尤为重要。要积极探索创新防汛抗旱新闻宣传和舆论引导的新方法新手段，加大防汛抗旱信息公开力度，完善信息发布制度，丰富信息发布内容，提升信息发布时效，加大敏感热点问题舆论引导力度。要进一步强化国情水情教育，普及水旱灾害知识和防灾避灾常识，大力宣传防灾减灾实践和成效，积极传播正能量，营造防灾减灾的良好氛围。
三、周密部署扎实准备，全力做好2015年防汛抗旱防台风工作
2015年是全面完成“十二五”规划的收官之年，做好防汛抗旱工作，为经济持续健康发展提供有力支撑和保障，意义十分重大。根据气象水文预测分析，2015年春季北方降水偏少，主要江河来水总体偏枯，北方冬麦区和西南部分地区可能发生较重春旱，东北地区东部可能出现阶段性春涝，珠江三角洲咸潮影响不容忽视；汛期全国降水总体偏多，长江中下游和东北部分地区可能发生较重洪涝灾害，台风生成发展比较活跃，气象年景中等偏下，防汛抗旱形势不容乐观。我们要立足于防大汛、抗大旱、防强台，认真准备，提早安排，扎实做好2015年防汛抗旱防台风工作，确保大江大河、大型和重点中型水库、大中城市的防洪安全，全力保障人民群众生命安全和城乡居民生活用水安全，努力保证中小河流和一般中小型水库安全度汛，千方百计满足生产和生态用水需求，最大程度减轻洪涝干旱台风灾害损失。
第一，切实抓好北方江河防凌工作。当前正值防凌关键时期，江河凌汛具有突发性强、防御难度大的特点，加之凌情监测预报困难，防凌工程体系尚不完善，防凌形势不容乐观。有关流域防总和地方各级防指要按照“上控、中分、下泄”的原则，切实抓好黄河、松花江、黑龙江等北方河流防凌工作。要加强刘家峡、海勃湾、白山、尼尔基等骨干水库防凌调度，采取监测预报、巡查值守、破冰疏凌、军民联防等综合措施，防止开河期冰塞、冰坝造成大的灾害，确保沿河两岸人民群众的生命财产安全。
第二，扎实做好抗旱保灌和城乡供水工作。要提早做好冬春时期干旱易发地区的蓄水墒情分析和来水旱情预测工作，针对可能发生的旱情，组织指导有关地区强化监测预报，落实抗旱预案，科学调配水源，加强雨洪资源利用，加快抗旱水源建设，强化抗旱用水管理，抓好水量应急调度，发挥抗旱服务组织保障作用，扎实做好抗旱保春耕、保春灌和城乡供水工作。要着力做好长江、黄河等江河枯水期补水和引江济太、引黄入冀、珠澳供水等工作，确保重点地区、重要城市以及生态核心区的供水安全。
第三，超前谋划和做好各项汛前准备工作。各地区各部门要提早安排，及早部署，把安全度汛措施抓细抓实抓好。要通过汛前检查，查找薄弱环节，及早发现问题，及时整改到位。要抓紧完善重要江河洪水防御方案、水量调度方案和应急响应机制，及时修订各类防汛抗旱预案，落实具体措施和各项准备。要结合冬春农田水利建设，抓紧完成水毁灾损工程修复任务，尽快开展应急度汛和抗旱水源工程建设，为安全度汛和抗旱供水打下坚实基础。要有计划地开展防汛抗旱技能培训和演习演练，及早落实组织保障和物资储备，切实提高应急保障能力。
第四，全力确保江河防洪安全。江河洪水防御始终是防汛工作的重点。要在加强防洪骨干工程建设的同时，进一步加快中小河流治理、病险水库水闸除险加固步伐，加强重要蓄滞洪区建设。要科学调度水利工程，严格巡查值守制度，加强重要设施和重点区域隐患排查，落实防御避险机制和预案，严防次生灾害。要科学抢护工程险情，确保险情抢得准抢得住。要科学管理灾害风险，加强对流动人口、留守人员的组织管理，切实落实预警和疏散避险措施，全力避免人员伤亡。
第五，突出抓好水库安全度汛。水库安全度汛问题一直是防洪保安的心腹之患。要进一步加强水库日常管理和维修养护，及时修订完善调度运用和应急抢险等各类预案，加强病险和在建水库的防洪安全管理，特别是要针对小型水库出险多的突出问题，落实各级各类责任人，完善运行管护制度，切实强化汛期值守和巡坝查险，发现险情果断决策、及时抢护，提前转移受威胁区域群众。要严格执行水库调度规程，兼顾防洪保安和蓄水兴利，充分发挥水库的防洪抗旱减灾效益。
第六，有效防范台风山洪和城市内涝。台风防范、山洪防御和城市防洪工作涉及部门多，防御难度大。要针对工作中的薄弱环节和盲区死角，加强台风预测预报预警、人员转移避险、船只回港避风等防御机制建设，加快以海堤达标建设为主的防台风工程体系建设，完善基层防汛防台风指挥体系，健全防汛防台风联动机制。要进一步落实各级各部门山洪灾害防御责任，完善预案体系，强化基层组织，抓好监测预警，落实人员避险方案，加快完善山洪灾害防治体系和群测群防长效机制，有效减轻山洪灾害影响和损失。要加强城市防洪排涝薄弱环节建设，强化部门协调和会商制度，统筹考虑城市外洪防御和内涝治理，合理确定防洪排涝标准，增强雨洪调蓄能力，全面筛查易涝积水区域，提前落实安全警戒、应急排险和抢险救生措施。要广泛开展防御台风、山洪、城市内涝的公益性宣传和培训演练，提高公众防灾意识和避灾能力。
第七，大力推进防汛抗旱能力建设。针对防汛抗旱工作的薄弱环节，集中力量加快山洪灾害防治、抗旱规划实施和国家防汛抗旱指挥系统建设等防汛抗旱能力建设，确保如期优质完成既定任务。要进一步抓好山洪灾害防治非工程措施建设，在补充完善监测预警和群测群防体系的基础上，开展调查评价和重点山洪沟防洪治理，逐步构建非工程措施与工程措施相结合的山洪灾害综合防御体系。要加快抗旱规划实施，突出加强小型水库、抗旱应急备用井、引调提水工程、“五小水利”等抗旱应急工程建设，加强水源战略储备和雨水集蓄利用，不断完善抗旱供水保障体系。要抓紧完成重点流域、区域洪水风险图编制工作，推进洪水风险图在土地利用、城乡规划、防汛指挥和防洪社会管理方面的应用。要继续加强防汛抗旱指挥系统二期工程建设管理，保质保量地完成信息采集、调度评估、移动指挥、数据汇集和应用支撑等系统平台建设任务。
第八，着力加强防汛抗旱组织领导。各项防汛抗旱责任制是做好防汛抗旱工作的利器，必须常抓不懈。各地各有关部门要加强组织领导、细化工作部署、优化人员调配、强化措施保障，切实将防汛抗旱行政首长负责制、部门责任制和岗位责任制贯穿到工程建设、汛前准备、队伍组织、物资储备、防洪调度、抢险救灾等各个环节。要充分发挥流域防总的综合协调、指挥决策作用，推进以流域为单元的防汛抗旱统一规划、统一管理和统一调度，形成团结治水合力。要建立健全督察问责制度，对江河防洪、水库保安、台风避险、山洪防御、抗旱减灾等工作重点进行专项督察，督促各级责任人全面履职尽责。
同志们，做好防汛抗旱工作，任务极为繁重，责任重于泰山。我们要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，开拓进取，扎实工作，夺取今年防汛抗旱防台风工作新胜利，为保障经济社会持续健康发展作出新的贡献！
来源：中国水利网站 2015年1月21日
