□江苏采访报道组
随着一幅脉络清晰的水系图在投影屏幕上徐徐展开，长江干流江苏省境内6个可采砂区的地理方位映入眼帘。在长江镇江段水政执法船上，镇江市水利局副调研员薛政向记者介绍着图中的镇扬河段征润洲采区：“我们计划在这里新建艇长25米的基地执法艇，航速将不小于每小时27千米。同时，用于水行政执法、日常巡视的多功能趸船也在建设中。”
薛政坚定的话语，透着对水行政执法基地及装备建设的迫切期待：“装备建设的完善，将极大提高执法工作效能，这是行政执法规范化建设的重要一环。”
“执法有保障”是依法行政的基本要求之一。江苏在制度创新、机制保障、装备完善、经费支持、队伍建设等方面由点带面，“软硬兼施”，多元化建设保障护航，使水行政执法有了“铠甲”。
完善综合执法机制
严格规范执法行为
——法治水利注重提升软实力
水上安全涉及多部门管辖，单一部门各自为战不能根治顽疾。理顺执法机制，推进综合执法，为解决这一难题提供了新的思路，而江苏正是这一思路的积极践行者。
2012年12月，明确苏州、常州两个水利综合执法示范点，全面推进水利综合执法；
2014年9月，计划用4年时间，完成推进水利综合执法的五大改革任务，建立案件查处通报、定期会商、执法巡查等制度，不断深化与公安、司法、海事、航道等部门合作，形成分工明晰、权责明确的执法体系和协作顺畅、快速高效的跨行业跨部门联合执法机制；
2014年年底，常州、苏州、徐州等12个市出台了全面推进水利综合执法实施意见；
2015年年初，南京市江宁区、无锡市滨湖区、新沂市、大丰市等7个县（市、区）开展水利综合执法重点县建设；
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由政府负责、水利主管、相关部门配合的联合执法体制由上到下全面展开。
在苏州，各市区之间建立快速反应机制，水事违法行为被第一时间发现，第一状态制止，第一现场处置。同公安、国土、环保等部门建立协调联动机制，东太湖120平方公里水域实施统一管理。
在常州，水利部门与政府法制办、法院、检察院建立沟通机制，并建立制度，考核各单位的水政监察队伍建设、职责履行、综合执法的开展情况。
江苏先后制定水政监察案件办理、执法案卷评查等12项制度，并完善联合执法工作制度，加大对全省重大水利违法案件的挂牌督办力度。
2015年年初，历时近两年由江苏省水利厅挂牌督办的常州市滆湖非法填湖项目全部整改到位。从发出查处通知，到厅长李亚平约谈武进区政府领导，要求尽快整改，恢复湖泊滩地原貌，再到省厅会同地方水行政主管部门，先后8次派员进行现场跟踪督查，省级挂牌督办项目最终成功整改。
如今，打开江苏水利门户网站，可以清楚地看到“挂牌督办”栏目，其对省市两级挂牌督办案件的查处进度等重要信息进行实时公开。
有了综合执法机制的保障，有了多部门联合执法的威慑，水行政执法推进了一大步。然而，几乎所有的地方仍面临着立法的盲区和执法的困惑。
“行政立法盲区与现行法规精细化不足的问题，亟待解决。”江苏省水利厅政法处副处长钱惠康道出与机制、制度相配套的立法之难。“行政执法与刑事司法有效对接，才能对非法行为真正起到震慑作用。”否则，水行政执法依旧是“没有牙齿的老虎”。
“我们根据水事违法案件移送制度，利用现有刑法罪名，把违法案件进行归类。”钱惠康讲述全省对“两法衔接”的积极探索，“这将加大对涉刑水事违法行为的打击力度，促进公正执法，防止以罚代刑。”
8月24日，江苏省水利厅传来利好消息，《水利部门移送涉嫌刑事犯罪案件标准（试行）》已经省行政执法与刑事司法衔接工作联席会议办公室审核通过，并于当日印发执行。这为其他各地推进“两法衔接”提供了可复制、可借鉴的宝贵经验。
制度机制使“法定职责必须为”成为水行政执法人员需遵守的准则，严格规范执法行为，推行公正文明执法则将准则融入到执法细节中。
目前，“水行政执法管理平台”已建成，省总队到县大队的执法工作已全部实行网上实时动态管理。江苏规定：执法人员必须24小时内到达水事违法现场进行查处；对重大水事违法行为，每周现场跟踪检查不少于两次；以厅直管理处为依托，成立4个分片督查组，每季度组织一次联合或交叉督查。
而评查水行政处罚案件、向社会各界收集对水行政执法工作的建议、让行风监督员“零距离”接触执法工作，第一时间发现和纠正了执法办案中存在的倾向性问题。
行业监督、网络监督、社会监督使水行政执法运行在“阳光”下，这也对执法人员文明执法提出更高要求。
据悉，“说理式”执法早在2009年就已在全省普遍推行。格式化执法文书、持证上岗、严格执行水行政处罚自由裁量标准等规定，进一步提升执法程序和执法行为的规范化水平，打击非法行为的拳头更加有力。
长江南京段已成立2支40余人的禁采队伍，采取联合打击、蹲点驻守等措施加大打击力度；宿迁开展深化河湖专项执法检查、地下水资源管理专项整治等活动，及时收集，固定证据。
监督审核到位，彰显公正；持证上岗执法，更加文明。严格执法，高压严打，监察问责不再如水投石，执法才可行之有效。
加强执法装备建设
健全经费保障机制
——法治水利建设积极夯实硬基础
在软实力蹄疾步稳保障江苏依法治水有效开展的同时，装备、经费等硬实力的夯实，同样让同行羡慕。
据江苏省水利厅政法处负责人介绍，全省正有计划有步骤地加强执法装备建设，综合执法示范点须有一处以上的执法基地。目前，全省已有执法车300多辆、各型执法船艇114艘；沿江各地建成和在建的执法基地30个；沿江36艘执法船艇配备了3G视频指挥系统。
值得注意的是，“单元化”执法装备建设蓄势待发。每一个执法单元（3人为一个单元）计划配备执法箱，内装执法记录仪、手持式GPS定位仪、夜视仪等，以提高执法人员快速反应和标准化执法能力。
在镇江大沙海事处，整齐排列的执法记录仪及种类齐全的执法装备让人印象深刻。“这些都是我们今后要学习和追赶的，也是即将要实现的。”镇江市水利局工作人员说。
执法装备建设逐步完善，然而执法效能的提高，还需政府下大本钱来保障。那么，钱从哪里来呢？
据悉，省水利厅每年联合省财政厅下发资金项目申报指南，平均每年下拨5000多万元采砂资源费，为沿江及苏北重点地区配备必要的装备和器材。
同时，省水利厅党组对厅政策法规处在人员编制、工作经费等方面给予充分保障。2014年，90多万元的依法行政和政策法规工作经费，保证了依法行政管理工作的需要。
从2012年起，省水政总队每年给各级水政监察队伍下达数量不等的执法补助。目前，全省大队以上水政监察队伍（除苏北极少部分县外）执法经费基本满足日常工作需求。
在全省下拨资源费、省厅保障工作经费外，各地也加大资金的筹集力度。
镇江市2014年水上安全治理综合执法运行保障经费列入市级财政，今后每年将有400万元的资金补贴；宿迁市水行政执法经费由财政保障，不与罚没收入、规费征收挂钩；骆马湖域强化专项整治行动经费保障，执法其他活动经费由各县（市、区）人民政府、管委会、骆马湖水利管理局统筹考虑。
“各级水政监察队伍均为队员办理了人身意外伤害保险。”省水政总队副总队长葛书龙说，“在综合执法示范点建设中，调整水利部门内部职能，落实队伍参照公务员法管理编制性质，减少了队员的‘后顾之忧’。”
苏州市要求所属县（市、区）水政监察大队担负水行政处罚、行政征收等职能，强化基层执法能力建设。同时，增加队伍专职人员编制名额，新组建东太湖水政监察大队，增加5名水行政监察员编制。全市9个水政监察大队，7个实行了参公管理，2个为全额拨款事业单位，参公比例达78%。
执法人员全副武装，强固执法利器；执法经费纳入财政预算，满足执法需要；机构编制规范，队伍职能明确，保障执法效能。先易后难，逐步到位，水行政执法有了坚强支撑。
提升执法队伍素质
加强业务能力建设
——法治水利锤炼强兵猛将
水上安全管理工作复杂、艰巨并具有危险性，需要过硬的水行政执法队伍和知法、懂法、守法、护法的尖兵。
获得2014年“全国文明单位”殊荣的张家港市水政监察大队，于2004年起，在全国水政系统中首家引入ISO质量管理体系，并逐步延伸覆盖到各中队。大队对行政管理过程和办事程序根据法律法规要求进行流程再造，规范每项工作的内容、标准、责任主体等。
“当前大家都能感受到，证据的重要性越来越凸显。”张家港市水政监察大队大队长杨耀文说。ISO特有的“痕迹管理”，要求程序执行的流程、步骤都留下详尽记录，确保执法办案有理有据。
据悉，张家港市水政监察大队还实行“法律普及知识为先、主动巡查为先、上门问需为先”的“三先”工作法，减少群众奔波，简化申诉案件办理流程，对全省其他水政大队有较强的借鉴意义。
江苏还有这样一位最美水利人——镇江市水政监察支队支队长韩振生。
他积极参与、推动水行政执法重大案件集体会办通案制度，减轻执法人情压力，处置案件公开、公平、公正；他自2006年至2009年，对所有执法卷宗开展年度自查自纠、评查评审评优，牺牲双休日和年假，最终使镇江“说理式执法文书”试点工作取得成功；他深入实践首创“陆治水打”工作模式，遏制非法采砂；他在遭到不法采砂分子报复、面临生命危险时，仍奋斗在一线，坚持与黑恶势力抗争。
目前，“大队学习张家港、队员学习韩振生”的活动已在全省水政监察队伍中广泛开展，有力推动着政风行风持续改进，提升着水政监察队伍素质。
“我身边越来越来多的队员，能够熟记相应的法律法规，在调查取证、登船查验、询问笔录、签字确认等各环节上严格按程序办事。”韩振生告诉记者。
在典型队伍发挥示范效应，典型人物发扬榜样力量之外，江苏水行政执法队伍建设同样注重系统性、规模化发展。
多类型培训班的举办及水行政执法技能竞赛的开展，使队员可以熟练运用水法律法规解决工作中的问题。据统计，2014年共有1050人次的基层水行政执法人员参加培训。
领导干部和机关工作人员也积极参与到法律知识的学习中，省水利系统形成从上到下齐学法的热潮。人手一册包含行政法规、水法规和规范性文件的汇编，成为水行政工作人员日常学习的必备材料；省级机关“万人学法”知识竞赛，成为他们加强理论学习的“演兵场”。
软硬施策多层防护，完备保障全力支持。江苏以推进水利综合执法改革为引领，规范执法行为，加大执法力度，强化执法能力建设，为依法治水工作提供有力保障，为加快江苏水利现代化建设提供强有力的执法支撑。
采访报道组成员：李先明、李平、陈锋、滕红真、安天杭、李爽、程瀛
来源：中国水利报 2015年10月13日
