□记者 陶丽琴 范智 吴晓珺 10月27日，安徽省定远县张桥镇南杨村种植大户张海清，与其他11位“泵站串塘”工程投资人，一起领取了定远民丰村镇银行发放的336万元贷款。他高兴地说，小型水利工程建管体制改革，不仅解决了农业用水问题，还把他们送上了发展的快车道。
张海清投资“泵站串塘”工程可以说是“逼出来的”：2012年定远遭遇干旱，在张海清流转的1650亩田中，低处有水就有收成，高处没水就收不上稻。水利设施缺失对大户经营的影响，在干旱年份更加凸显。
2014年，为水所困的张海清作为投资主体，兴建了岗头电灌站串塘工程，串联起9个大塘，不仅满足了自己的需求，还为周边群众解决了用水困难。
工程投入运行以来，张海清惊喜连连：一是在工程建设资金中，政府补助了2/3，自己仅投了30多万元。二是县水务局对投资工程的1/3部分，颁发了所有权证和工程使用权证，明确了权利和义务。三是以所有权证和使用权证作为抵押，从银行获得了50万元贷款，为今后水利投入和发展生产打下了基础。
投资建设——政府补助——产权改革——信贷支持，是定远县创新小型水利工程建管体制机制，吸引社会资本投入水利的新模式。这一揽子新举措，使全县今年申报的“泵站串塘”项目达67处，相当于前4年之和，财政资金、金融支持的撬动效应彰显。尤其是小型水利工程所有权及使用权抵押贷款机制，成为鼓励和引导社会资本参与水利新的“助推器”。
财政补助
撬动社会资本加快投入
定远县地处江淮分水岭，岗丘地形导致农田用水“死角”多。近年来，定远县成功探索出一条适合江淮分水岭地区的“泵站串塘”工程，即泵站＋压力管道（沟渠）＋数个塘坝，把星罗棋布的沟、渠、库（河道）、塘等水体与农田连接贯通，破解了长期以来“闲时水长流、用时恨水少”的困境。但“泵站串塘”工程投入较大，对于经济并不发达的定远来说，资金是个大难题。
2011年，定远县出台政策，对建设“泵站串塘”工程的，县财政按照总造价的1/3进行补贴，鼓励社会资本参与。2013年，随着安徽省加快农业现代化建设的“5588”行动计划实施，财政补贴比例提高到了2/3，极大地调动了社会资本参与水利的热情。
定远胜球农业科技有限公司是较早进入水利的投资主体。桑涧镇蒋雨村龙塘“泵站串塘”工程由该公司建设。当地水利人员告诉记者：原来的龙塘是一口仅有4万立方米库容的当家塘，由于年久失修几无灌溉能力。2013年，公司投入8万元，财政补助11.5万元，对龙塘进行扩挖加固改造，现在库容达9.5万立方米，保证了周边300亩农田的灌溉用水。2014年公司投资48万元，财政补助96万元，建设龙塘一级泵站和二级泵站，利用2.3公里的沟渠和低压管道串起龙塘及附近多个塘坝，增加灌溉面积900亩。
解决了用水难题，胜球农业科技有限公司也开始放心大胆地发展，公司负责人王胜球告诉记者，他们在龙塘周边打造了500亩果园，栽种葡萄、冬枣及优质瓜果；利用水面养殖8000只种鹅，建成了定远县最大的鹅苗供应基地。
“定远社会资本投入水利与PPP模式有一些区别，遵循的是‘先建后补’原则，建完竣工验收后才给予补助。”定远县水务局局长李开飞介绍说。水利部门始终起主导作用，统一规划设计，统一申报流程，统一建设标准，统一验收审计，确保工程规范建设。
财政补助2/3的政策，使财政资金和社会资本同步迸发出建设的能量，创造了定远前所未有的农村水利发展速度。据了解，2014年，定远县财政投入小型水利设施改造提升工程资金3940万元，吸引社会投入1876万元。今年计划投入财政资金4260万元，吸纳社会投入2150万元。目前，该县已建成“泵站串塘”工程69处，清淤疏浚沟渠87条，串联起352口塘坝，连接小型水库9座。
明晰产权
释放体制机制创新活力
在打破农村水利被国家和集体“一手包揽”格局的同时，定远县水务局也在谋划工程良性运行的大策略——进行产权制度改革，落实管护责任。 “如果不明晰‘泵站串塘’工程的产权归属，投资人就不能放心地投入，也不会持续加强管护。”李开飞的话，道出了定远县小型水利工程产权制度改革的积极意义。
财政资金补助撬动社会资本投入水利的根本目的，在于尽快改变农村群众的生产生活条件。而对于“泵站串塘”工程既有“公”又有“私”的性质，在确保投资人利益的同时，把握好其公益性成为关键。2014年，小型水利工程颁发“两证一书”，走上了定远农村水利发展的舞台。
“两证一书”，即所有权证、使用权证和承包经营管护合同书。按照“谁投资、谁所有，谁管理、谁受益”原则，财政投入的2/3产权归乡镇或村集体，其余1/3产权归投资人所有，投资人取得工程的使用权。乡镇或村集体与投资人签订承包经营管护合同，明确各方的权利和义务。
王圩电灌站串塘工程由官东村村民吴正友投资建设，记者在他与当地乡政府签订的《定远县小型泵站工程建设、承包经营和管护合同书》中看到：王圩电灌站2/3的产权归其所在的严桥乡人民政府，1/3产权归投资人吴正友；吴正友获得电灌站的承包经营权。
在用水管理条款中，明确投资人应按合同约定的工程用途，优先保证给原有灌区用水，计量水费参照国管水库同等收费标准的75%收取，承包水费由投资人与用水群众商定。在工程管护条款中，明确投资人负责工程的日常管护，管护费用由投资人承担。投资人享有电灌站的收益权，有权组织生产经营，有权转包工程经营权但须征得严桥乡政府的同意。严桥乡对投资人的义务进行监督，如果违约，严桥乡有权收回其承包经营权，损失由投资人承担。
“两证一书”以法律认可的形式，明确了小型水利工程的所有权、使用权和投资者的权利义务，给投资者吃了“定心丸”。同时，明确投资者的经营收益权，也突破了以往小型水利设施公益性的束缚，开始有了合理的回报。
张海清投资的“泵站串塘”工程除自己灌溉、养殖用水外，还给周边3000亩土地提供灌溉服务。去年，张海清开始收水费，由水利部门核定基准水价，加上用电、人工和机器折旧，每亩收取30~40元，一年的毛收入有3万多元，而他投资仅30多万元。
“以前只想解决自己的用水问题，没想到还能浇地赚钱。”张海清觉得投资水利很划算。让他更没想到的是，县财政每年补助每个泵站3000元用于工程管护，每度电还补助0.2元。
许多受益区群众认为，定远财政补贴“泵站串塘”工程，创新建管体制，是最具体、最明显、最快捷的惠民措施。过去由于没有可靠的灌溉保障，当地正常年景亩产仅收800斤水稻，今年亩产达到1300斤，以每斤1.2元计算，亩均增收600元。今后还可以发展高效农业。
随着小型水利建管体制改革的开展，水利的职能随之发生转变。李开飞介绍说：“水利部门过去是直接建工程、管工程，现在主要是提供服务。乡水利中心站技术人员长年奔波田间地头，无偿给投资人提供业务咨询和设备检修，每年还要对80多个电灌站人员进行培训。”水利部门与投资人共同发力农村水利，其管理、运行、效益都超过了以往。
制度创新
实现资产与资本的基础转换
农田水利是公益性设施，难以得到金融机构的青睐，但定远的“泵站串塘”工程，今年却成为定远民丰村镇银行眼里的“香饽饽”：对12项工程共计发放了336万元的贷款。其重要原因是，该县通过制度创新，把原本的公益性设施变身为经营性资产，具备较好的偿还能力。
“由于‘泵站串塘’工程投资大，一般实力不强的社会投资者难以在短时间内筹措建设资金，又很难在短期内收回成本，给‘泵站串塘’工程推广带来一定阻力。”副县长杨锋平一席话道出了定远县探索小型水利工程所有权、使用权证抵押贷款融资模式的用意。
县水务局与金融机构牵手，对小型水利工程所有权证、使用权证办理抵押贷款。县水务局成立了小型水利工程抵押贷款工作领导小组，银行部门全方位提供金融服务。
民丰村镇银行专门出台了抵押贷款管理办法，明确贷款主要用于借款人与政府部门签订的协议或合同范围内从事小型水利设施建设、农业生产经营或管理维护的融资。贷款比例不超过小型水利设施使用权评估价值的40%~50%，额度为5万~80万元；贷款期限不超过1年。获得2/3产权的乡政府还要为投资人出具证明，同意其抵押。如果贷款不能如期归还，乡政府将协调处理还款事宜。
在10月27日贷款发放仪式上，民丰村镇银行董事长李干告诉记者，小型水利工程所有权证、使用权证办理抵押贷款，是县水务局与银行合作项目。这次对12处“泵站串塘”工程发放336万元贷款，就银行而言，风险分散。另外，乡水利站人员经常与贷款的公司、大户等投资人打交道，知根知底，把了贷款审核的第一关，违约的概率小。
基于对合作项目的评估，银行专门为小型水利设施量身定制了一款金融产品。“目前全县颁发了近2000个所有权证，如果200个有贷款需求，每个60万元，就有1.2亿元的资金需求。”李干对这款金融产品的销售很是看好。
支持小型水利发展，银行当然也有自己的算盘：除了贷款收益外，支农贷款还可以获得财政补贴，可以说是稳赚不赔。
小型水利工程具有公益属性，贷款往往很难。有专家认为，定远县成功办理小型水利设施抵押贷款，是缘于政府和水利行业的背景、工程的经营收益性，以及投资人自身发展带来的预期利润，银行要的是还贷能力。
金融支持小型水利建设起到了立竿见影的效果。定远县绿森苑农林开发有限公司总经理何春，投资180万元建设小张电灌站串塘工程，获得120万元的财政资金补助。以工程使用权做抵押，又从银行贷出了20万元。得知金融支持“泵站串塘”工程消息后，附近几个村的支部书记找到何春，希望由他投资建工程，解决灌溉缺水难题。“政府有这么好的补助政策和金融贷款政策，这项工程我就能干了。”精明的何春这回看中的是投资水利的稳定回报：比把钱存在银行强多了。
从2011年推行“泵站串塘”工程一年才干了1个工程，到2015年一年申报67个工程，定远县改革创新带来了小型水利发展的生机与活力，也让肩负水利惠民重任的定远县水务局，看到了农田灌溉设施全覆盖的希望。县水务局副局长张明清告诉记者,如果国家政策不变的话，定远县70万亩水利“死角”，将在5年内全部解决灌溉用水问题。
评论：引入社会资本要善用政府这只“手”
记者 陶丽琴
农田灌溉事关农民生产生活。我国农田水利几十年发展的历程表明，小型水利设施，从建设到运行管理，仅靠政府是难以完全解决的。引入社会资本，由单纯依靠政府，向政府、市场“两只手”并用转变，成为加快小型水利发展的必然选择。
小型水利是重要的民生工程，政府要承担主要责任，引入社会资本首先要用好政府这只“手”。定远县在小型水利工程建管体制机制改革和抵押贷款办理中，政府和水利部门这只“手”看得见、用得好。具体来说，当好了四种角色：一是工程投入的主导者和引导者。小型水利是公益性基础设施，市场化程度弱。因此，在投入上，政府占大头才能撬动社会资本；在规划、设计、建设等环节，水利部门主导才能规范建设行为。二是制度规则的制定者。在制度设计上，激励和约束并举，既保障群众应有的灌溉权益，也保障投资者的合法使用权、经营权，构建了工程良性运行的制度环境。三是市场机制运行的监督者。确保工程公益性质，能够有力约束不合法、不合规、不合理的使用行为和经营行为，维护市场机制健康运行。四是灌溉服务产品的供给者。改革创新，善用市场，既加快解决灌溉服务产品短缺问题，又形成了灌溉服务发展的新机制。
从定远的改革实践来看，政府这只“手”是有力的，市场这只“手”是积极的。政府、市场相互补充形成合力，农田灌溉这个民生问题就解决得快，解决得好。
来源：中国水利报 2015年12月1日
