加快推进农田水利改革
夯实现代农业和全面小康社会水利基础
——在全国农田水利改革现场会上的讲话
陈 雷
(2016年1月5日)
同志们：
新年伊始，全国上下正在深入贯彻落实党的十八届五中全会和中央经济工作会议、中央农村工作会议精神，水利改革发展步入“十三五”开局的关键节点，我们召开这次全国农田水利改革现场会，主要是总结推广云南等地农田水利改革试点经验，部署推动全面深化农田水利改革工作，为加快农业现代化、实现全面建成小康社会目标提供更加坚实的水利支撑和保障。
汪洋副总理对农田水利工作高度重视，对云南改革经验极为关注，在百忙之中亲临现场考察指导、出席会议并发表重要讲话，充分肯定了深化农田水利改革取得的明显成效，精辟论述了深化农田水利改革的重要意义，对深化农田水利改革工作作出重点部署，对加强农田水利改革工作组织领导提出明确要求。汪洋副总理指出，农田水利改革本身就是供给侧结构性改革，试点最让人振奋、最有价值的是体制机制的落地，强调召开这次现场会必将起到引领示范带动作用，推动“十三五”农田水利改革再上新台阶，进而推动整个水利事业发展。下午，我们又组织了分组讨论，刚才各小组召集人分别汇报了讨论情况。通过这次会议，大家进一步统一了思想认识，理清了改革思路，明确了目标任务，坚定了决心信心。
下面，我就贯彻落实汪洋副总理重要讲话精神，进一步做好农田水利改革工作，讲几点意见。
一、充分认识农田水利改革的重要意义，进一步统一思想和行动
发展农田水利，是推进农业现代化的重要内容，是保障国家粮食安全的重要手段，是全面建成小康社会的重要基础。“十二五”以来特别是党的十八大以来，中央把水安全上升为国家战略，作出一系列决策部署，对农田水利改革工作提出明确要求。水利部和地方各级党委、政府深入落实中央新时期水利工作方针，在开展大规模农田水利建设的同时，掀起了新一轮农田水利改革热潮。
总结近年来农田水利改革工作，以下方面取得了重要进展。一是农田水利产权制度改革实现新突破。在全国100个县开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，总结推广安徽“两证一书”制度相关经验和做法，目前全国已有近800万处小型农田水利工程完成产权制度改革，明晰了产权归属，落实了管护主体。二是农业灌溉用水管理取得新进展。落实最严格水资源管理制度，推行灌溉用水总量控制、定额管理，在水资源过度开发地区合理确定灌溉面积发展上限，在华北地下水严重超采地区实行综合治理试点，在井灌区和提水灌区采用IC卡计量方式，实现以水定电、以电控水、节水增效。三是农业水价综合改革试点取得新经验。在全国27个省份80个县开展了农业水价综合改革试点工作，试点区亩均节水20%以上，灌溉周期平均缩短19.9%，水费实收率达到95%以上。形成了一批可复制、可推广的改革经验，如云南陆良县等地实行的农业用水“协商定价”模式，江苏宿豫区、湖南长沙县等地建立的精准补贴制度，贵州贵定县等地统筹推进农田水利建设管理与水价改革、解决“最后一公里”管护问题等。四是农田水利管理体制改革呈现新亮点。支持农民用水合作组织作为农田水利项目的申报、实施和管护主体，加大中央财政对中西部地区农田水利维修养护资金补助力度，五年累计安排80多亿元。浙江、安徽、湖北等地积极探索政府购买水利公共服务，推行水库、闸坝、灌区、小型农田水利重点县项目等水利工程物业化管理。五是多元化农田水利投融资机制取得新成效。各级财政投入农田水利建设资金逐年增加，五年累计达7500亿元，占水利建设总投资的38%。各地共计提土地出让收益2300亿元用于农田水利建设。积极落实过桥贷款、专项建设基金等金融支持水利政策，鼓励和吸引社会资本投入水利建设。六是基层水利服务体系建设迈出新步伐。水利部会同中编办、财政部联合出台指导意见，对进一步完善基层水利服务体系作出部署。全国基层水利服务机构达到2.9万多个、在岗人员13万多人，其中机构人员经费纳入县级财政预算的比例占95%，农民用水合作组织已达到8.34万个，初步扭转了基层水利服务体系建设薄弱的状况。
农田水利改革为大规模农田水利建设提供了强大动力，也为持续发挥农田水利效益提供了有力保障。“十二五”以来，全国新增农田有效灌溉面积7500万亩，发展高效节水灌溉面积1.2亿亩，形成农业节水能力150亿立方米，为全国粮食生产“十二连增”和经济社会持续健康发展提供了坚实支撑。成绩来之不易，得益于党中央、国务院对水利工作的高度重视，得益于国家兴水惠民强农政策的有力支持，得益于地方各级党委、政府和水利部门的扎实工作。在此，我代表水利部党组，向辛勤工作在农田水利战线上的同志们表示衷心的感谢、致以诚挚的问候！
实践发展永无止境，改革创新永无止境。当前，我国经济发展进入新常态，水利发展的外部环境和内在动因正在发生深刻变化。党的十八届五中全会把水利作为推进五大发展的重要内容，摆在八大基础设施网络建设的首要位置，纳入九大风险防范的关键领域，对节水治水管水作出重要部署，突出强调要大规模推进农田水利建设。中央经济工作会议和中央农村工作会议对农田水利改革发展提出明确要求。这次会上，汪洋副总理专门就加快农田水利改革作出重要部署，更加凸显了农田水利改革的战略意义。我们要按照汪洋副总理的要求，进一步增强责任感和紧迫感，以改革创新精神做好农田水利工作。
从贯彻落实中央决策部署看，深化农田水利改革是紧迫任务。党的十八届三中全会将水资源管理、水环境保护、水生态修复、水价改革、水权交易等纳入生态文明制度建设重要内容，这些改革任务都与农田水利直接相关。习近平总书记在关于保障水安全的重要讲话中，强调要坚持政府作用和市场机制两只手协同发力，首先要做好的是通过改革创新，建立健全一系列制度；特别强调要突破农业水价改革难点，实现农业节水。李克强总理在水利部考察座谈时强调，不论是加快水利建设，还是促进发展方式转变，都需要创新体制机制；小型农田水利建设和管护机制改革在一些地方搞得很成功，要继续推进。汪洋副总理多次专题研究农业节水问题，亲自拍板开展新一轮农业水价综合改革试点，在中央农村工作会议上着重就用发展新理念引领农业现代化、推进农业供给侧结构性改革作出系统部署，在这次会上，强调要按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念，加快理顺体制、健全机制，推动农田水利建设进入科学发展、良性运行的轨道，为推进农业现代化提供强有力的支撑。这些部署和要求，充分体现了党中央、国务院对水利改革特别是农田水利改革的高度重视、鲜明态度和坚定决心，我们要切实把思想和行动统一到中央的决策部署上来，坚定不移地抓好农田水利改革。
从保障国家粮食安全看，深化农田水利改革是重大举措。在我国农业资源环境约束趋紧背景下，加快转变农业发展方式，确保粮食等重要农产品有效供给，实现绿色发展和资源永续利用，是重大战略问题。保障国家粮食安全，最重要的是确保产能。水利是农业的基础和命脉，经过多年努力，我国农田水利体系已经基本形成，但发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。一些地方农业用水短缺与灌溉用水浪费并存，骨干工程建设与田间工程配套断档，农田水利建设与运行管护脱节，农业靠天吃饭的局面还没有从根本上扭转，是全面建成小康社会的突出短板。补齐这块短板，必须紧紧围绕提高供给体系质量和效率深化改革，创新农田水利发展体制机制，坚持节水增效为先、大中小微配合、建设管理并重，改革用水管理方式、筹资融资体制、项目建设模式和运行管护机制，激发市场主体活力，汇聚政府、社会、市场大兴农田水利的合力，加快完善农田水利基础设施网络，不断提高农业防灾能力和综合生产能力，为国家粮食安全提供强有力的水利支撑和保障。
从破解“三难问题”看，深化农田水利改革是治本之策。改革开放以来特别是近年来，我国农村经济社会结构正在发生深刻变化，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化日益加重，农田水利建设组织难、投入难、管理难等问题更为凸显。随着农村人口结构变化，大批农村青壮年劳动力转移就业，农村劳动力老龄化严重，农田水利建设劳力不足的制约更加突出。随着农村土地经营权流转、农业适度规模经营加快发展，新型农业生产经营主体大量涌现，农田水利建设和管护机制亟需加快调整。随着经济增速放缓和财政收入增速下降，稳定农田水利财政资金投入难度增加，特别是部分地方筹资压力较大。解决这些问题，迫切需要紧紧围绕农业适度规模经营、生产结构和区域布局优化、农业绿色发展、农村产业融合、“三农”工作体制机制创新，全面加快农田水利改革，进一步激发农田水利发展的内生动力。
二、准确把握农田水利改革的目标任务，全力推进改革攻坚取得新成效
关于全面深化农田水利改革，中央农村工作会议和今年中央1号文件已经作出部署，这次会议又提出明确要求。我们要抓住“十三五”关键时期，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，按照汪洋副总理在这次会上的部署和要求，牢固树立五大发展理念，以践行中央新时期水利工作方针、转变农田水利发展方式为主线，以夯实农田水利基础、保障国家粮食安全为目标，以强化农业节约用水、提高用水效率效益为核心，以推进农业水价综合改革、完善农业水价形成机制为牵引，坚持“先建机制、再建工程”，统筹兼顾、协调推进，因地制宜、分类施策，尊重实践、上下联动，到2020年，农田水利基础设施网络全面巩固，农田水利发展良性机制初步建立，基层水利服务体系进一步健全，农田水利现代化水平明显提高，为推进农业供给侧结构性改革、提高农业综合生产能力、促进农民增收和农村发展提供坚实的水利保障。
要着力抓好以下工作：
第一，贯彻藏粮于地藏粮于技战略，加快完善农田水利基础设施网络。保障国家粮食安全是农业结构性改革的基本底线，稳定提高粮食产能是农业供给侧结构性改革的重要任务。要按照国家实施藏粮于地藏粮于技战略部署，把农田水利建设摆上更加突出的位置，持续夯实现代农业基础，保障国家粮食安全。一是加快重大农业节水工程建设。抓紧实施大型灌区续建配套和节水改造，推进现代灌区建设。全面完成东北节水增粮行动总体目标任务，加快推进西北节水增效、华北节水压采、南方节水减排等区域规模化高效节水灌溉。二是新建一批大型灌区。结合新增千亿斤粮食生产能力规划实施、大中型水库建设等，在东北平原、长江上中游等水土资源条件较好的地区，规划建设一批大型灌区，发展有效灌溉面积。三是大规模推进中小型农田水利建设。加快中型灌区节水配套改造，启动实施中型灌排泵站的更新改造。以田间渠系配套、“五小水利”、雨水集蓄利用及农村河塘清淤整治等为重点，集中连片搞好小型农田水利建设，打通农田水利“最后一公里”。
第二，推进农业水价综合改革，加快建立农业水价合理形成机制。农业水价综合改革是农田水利改革最重要的突破口，也是撬动其他水利改革最关键的杠杆。水利部已经会同发展改革委、财政部、农业部制定了《关于推进农业水价综合改革的意见》，待国务院批准后即可实施。各地要根据《意见》精神，加快制定实施办法，稳步推进农业水价综合改革。一是探索建立农业水权制度。以县级行政区用水总量控制指标为基础，逐步将农业用水总量控制指标细化分解到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民用水户等主体，明确农业初始水权，鼓励农业灌溉节约水量在区域间、行业间、用水合作组织间、用水户间进行转让。二是完善农业水价形成机制。综合考虑供水成本、水资源稀缺程度以及用水户承受能力等因素，科学确定水利工程供水价格，农业水价原则上要达到运行维护成本水平。各地根据实际制定完善水价调整方案和相关政策机制，推动农业水价逐步调整到位。三是建立精准补贴长效机制。根据农民承受能力、节水增效作用、地方财政实力等实际情况，合理确定政府补贴标准和方式，完善财政奖补和各类涉农资金倾斜支持政策，推进定额内用水实行优惠水价、超定额用水累进加价。四是加强农业用水计量设施建设。把计量设施作为农田水利工程组成部分同步建设，为实现计量供水、按量收费、超定额累进加价和水权转让提供条件。
第三，创新农田水利建设模式，加快推进专业化社会化建设管理。适应农村经济社会新变化和多种形式农业适度规模经营的加快发展，积极创新水利工程建设模式。一是完善农田水利组织发动机制。充分发挥政府在农田水利建设中的主导作用，通过以奖代补、先建后补、项目扶持、信贷支持等政策措施，调动农民群众参与农田水利建设的积极性，鼓励农民用水合作组织和新型农业经营主体承担农田水利工程建设和管护。二是创新农田水利建设机制。按照专业化施工、社会化建设的要求，大力推进农田水利项目建设管理模式创新。对比较分散的小型水利工程建设项目，鼓励采取集中建设管理模式，按照县域或项目类型集中组建项目法人，也可由具备条件的乡镇、村级组织和农民用水合作组织、各类新型经营主体组织实施。三是强化行业监管和技术指导。建立相关部门联合监督检查、绩效考核和问责问效机制，加大督导、稽察、检查、审计监督力度，积极推行工程监理制和群众质量监督员制度，建立健全施工企业、监理单位等农田水利建设市场主体信用制度，确保工程质量、安全和效益。
第四，深化农田水利设施产权制度改革，加快健全长效运行管护机制。认真总结推广试点地区改革经验，加快完善农田水利设施产权制度体系。一是明晰工程产权。按照“谁投资、谁所有”的原则，明确农田水利工程的所有权和使用权，允许财政补助形成的小型农田水利设施资产由农民用水合作组织持有和管护。对于已经明确产权的工程，要向所有者颁发产权证书，载明工程功能、管护范围、权利义务事项等基本信息。二是落实管护主体和责任。产权所有者应健全管护制度，落实管护责任，保障工程正常运行。对涉及公共安全的小型水利工程要明确安全责任主体，落实工程安全责任。县级水利部门和基层水利服务机构要加强监管与指导。针对不同类型工程特点，因地制宜采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式。在保障工程安全和公益性要求的前提下，鼓励通过承包、租赁、政府购买服务等方式，引入专业化队伍承担工程维修养护任务。三是落实工程管护经费。通过财政适当补助、水费计提以及工程产权所有者分摊等方式落实管护资金，特别是要用好土地出让收益计提的农田水利建设资金以及中央和省级统筹资金，落实好灌排工程维护费用财政奖补政策，建立工程运行维护经费保障机制，确保管护经费落实到位。
第五，深化农田水利投融资体制改革，加快形成多元化多渠道筹资机制。坚持两手发力，建立和完善多元化投入机制和稳定增长机制。一是继续加大公共财政投入力度。中央将大型灌区节水改造、高效节水灌溉等工程纳入172项节水供水重大水利工程建设内容，明确新增固定资产投资要将其作为重点给予倾斜支持，各地也要把农田水利建设作为公共财政投入重点，进一步落实好土地出让收益计提农田水利建设资金以及民办公助、以奖代补政策，统筹各类涉农资金，加大农田水利财政投入力度，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。二是落实水利金融支持相关政策。推动建立水利政策性金融工具，发挥开发性金融作用，用好过桥贷款、专项建设基金、抵押担保贷款（PSL）等政策，争取中央和地方财政贴息政策，为农田水利等基础设施建设提供中长期、低成本的贷款。三是鼓励社会资本参与农田水利建设。推广政府和社会资本合作机制（PPP），加强对各地典型经验的总结和推广，进一步细化和完善政府投资补助、财政补贴、税收优惠、价格机制、融资担保等扶持政策，引导和吸引金融资本、工商资本、用水合作组织、新型农业经营主体等踊跃投资，形成政府资金与社会资本协同投入农田水利的崭新格局。
第六，健全基层水利服务体系，加快提升基层水利管理能力和服务水平。按照农业现代化和城乡水利协调发展的要求，进一步完善基层水利服务体系。一是加强基层水利服务机构能力建设。进一步健全乡镇或流域水利站，规范人员配备，改善基础设施和技术装备，完善管理制度，优化服务手段，提高服务能力。二是完善农民用水合作组织和专业化服务体系。进一步发展和壮大农民用水合作组织，探索农民用水合作组织向农村经济组织、专业化合作社等多元方向发展，扶持其逐步成为小型农田水利工程建设和管护的主体。同时，健全基层防汛抗旱、灌溉排水、农村供水、水土保持等专业化服务组织，完善基层水利专业化服务体系。三是强化基层水利队伍建设。继续做好水利“三支一扶”工作，鼓励和引导高校应届毕业生到水利基层单位工作，加强基层水利干部技术培训，提高队伍素质和水平。
三、践行“三严三实”要求，确保农田水利改革各项工作力度到位
农田水利改革是系统工程，各级水利部门要以“三严三实”精神，牢固树立进取意识、机遇意识和责任意识，全力打好农田水利改革攻坚这场硬仗。
第一，抓好传达学习，细化实化农田水利改革工作举措。参加会议的同志要尽快将会议精神向本省区市主要领导和分管领导认真汇报，组织做好地方各级水利部门的传达学习，特别是要认真学习汪洋副总理的重要讲话精神，进一步统一思想、深化认识到位。要研究制定贯彻落实会议精神的工作方案，细化实化工作措施，明确责任分工，强化组织推动，做到工程建设与制度建设相结合、典型示范和经验推广相结合、全面推进与重点突破相结合，有序推进农田水利改革发展，为全面深化水利改革发挥引领、示范和带动作用。
第二，抓好责任落实，着力强化农田水利改革组织领导。要全面落实行政首长负责的农田水利建设管理责任制，健全部门分工协作制度，加强与发展改革、财政、农业等部门的密切配合，推动完善政府主导、部门协作、社会支持、受益主体参与的农田水利发展机制。各级水利部门要把全面深化农田水利改革工作纳入重要议事日程，把改革任务和责任层层分解到各个岗位、各个环节、各个方面，形成层层传导压力、层层抓好落实的工作格局。
第三，抓好顶层设计，充分发挥规划和法治科技保障作用。要谋划好农田水利改革发展“十三五”规划，把创新完善农田水利发展机制作为硬约束，发挥规划对改革的引领作用。要积极推动《农田水利条例》颁布出台，指导各地结合实际出台实施细则和办法，做好条例宣传和贯彻落实工作，依法推进农田水利改革工作。要大力推广农田水利先进适用技术，加强农田水利信息系统建设，推动农田水利产品和装备技术创新，为深化农田水利改革提供科技支撑。
第四，抓好组织实施，切实加强监督检查和绩效考评。各级水利部门要按照会议要求，因地制宜、分类推进农田水利改革工作，特别要抓住牵动全局的改革任务，集中力量抓好实施。要积极鼓励地方大胆探索、勇于创新，加大对改革试点的指导支持力度，加强对面上农田水利改革的督促检查和跟踪督办，建立定期评估和绩效考核机制，及时分析查找存在的问题，着力协调解决改革遇到的突出困难，对改革力度大、进展快、成效好的地方，水利建设资金和相关支持政策要给予倾斜，让农民群众有更多的获得感。
第五，抓好宣传引导，广泛凝聚农田水利改革发展合力。要充分利用广播、电视、报纸、网络等媒体，大力宣传党中央、国务院兴水惠民政策举措，积极报道农田水利改革进展和成效。要加强从政府部门到基层农村组织和农民的宣传动员，广泛调动社会各方特别是农民、农民用水合作组织、新型农业经营主体及涉农企业或社会投资者的积极性，形成推进农田水利改革的工作合力。
同志们，深化农田水利改革任务艰巨、责任重大。我们要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，以更加坚定的信心、更加有力的举措、更加扎实的工作，奋力开创农田水利事业新局面，为保障国家粮食安全、加快推进农业现代化、实现全面建成小康社会目标作出新的贡献！
来源：中国水利网站 2016年1月7日
