□本报记者 李先明
一
移民，自古就有。有足够的资料证明，人类早期就是为追逐更好的自然条件而过着迁徙移民的生活。事实上，人类的每一次迁徙，几乎都是一次进步、发展。
但是，这种移民多是自愿移民，大多是相对较差的自然条件诱使人类自愿做出移民的选择。当然，也有客观条件已经到了无法生存而逼迫移民的情况，这可以算是客观原因造成的非自愿移民。
随着人类社会的发展，一个国家或社会集体为了获得某种更大的整体利益，需要让一部分人永久离开原有的家园和环境，成为移民，这就是我们一般意义上说的非自愿移民，多见于工程建设过程。水库移民大多属于这一类。
在一定意义上说，水利工程建设，特别是大中型水库工程建设，其巨大的经济、社会效益的体现，往往都是伴随着移民个体利益的调整而实现的。特别是在新中国刚刚成立不久的一段时间里，相当一部分库区人民，往往是一边亲手拆毁自己苦心经营了一辈子甚至几代人的家园，一边又积极参与到水库工程建设事业中去的。
既然移民这个群体为了整体利益放弃了自己既有的环境、人文关系、财产等，当然就需要获得更大利益的这个整体给予足够的补偿，进行妥善安置。这是有组织的文明社会的一种通行的做法。然而，在新中国刚刚成立之时，国家百废待兴，上上下下当家做主人建设新中国的热情高涨，大量的水利水电工程同时上马，国家财力又极为有限，移民安置缺乏成熟的经验，于是在“压造价”“讲奉献”的风潮中，大部分水库移民只拿到了很少的补偿，很多后续安置事宜并未进行，这为水库移民的生活和发展埋下困难的种子。
如果说“讲奉献”“讲热情”在“一大二公”的年代还能说得过去的话，那么在“讲资源”“讲竞争”的市场经济时代，就很难持续了。改革开放的头20年，水库移民的这种感受日渐强烈，大批移民在这种感受落差中挣扎、纠结、痛苦。当努力不可能改变贫穷的时候，水库移民放弃了努力，“等、靠、要”思想也就在无奈之下形成了，甚至开始上访、闹事。
中国水库移民，这个特殊的弱势群体，是在特定的年代、特定的历史环境下产生并在特定的时候凸显其矛盾的，甚至一度成为让政府特别是干部们十分头痛的“烫手山芋”“马蜂窝”，也为新建水利工程的移民安置工作，带来了负面影响。
二
问题的提出，往往就是解决的开始，而且，往往是在问题最突出的地方，开始出现突破。
上个世纪90年代前半期我出差到广东时，就曾遇到过因为被移民围得水泄不通而无法进入水利厅采访的事情，而今年春季却得知广东水库移民工作取得了巨大成功。
那么，广东水库移民工作在哪些方面取得了成功呢？
“首先是安居工程，其次是‘利益相关者零距离末端监督’。”广东省水利厅巡视员朱兆华十分肯定地说。
移民，移的是家，离开的是原有的家。家是什么？首先就是能安居的住所。中国有一句成语“安居乐业”（也称安家乐业），意指安其所居，乐其本业。没有居所，哪来安定，何来乐业？
广东在新中国成立以后的水库移民，就是因为移民过程失去了安定的居所，或降低了标准，或无力改造。当热情和奉献遭遇实打实的市场竞争时，地处改革开放前沿的广东水库移民，可能是最早感受到因移民造成的资源匮乏、条件欠缺和环境不利带来的巨大落差。眼看着当地居民在改革开放中发展致富，建起了小洋楼，过上了富裕的日子，水库移民却大多仍然住在破旧的泥砖房、草房甚至危房里，村里的女孩子一个个嫁出去了，外村的女孩子却不愿意嫁过来，移民村里的光棍逐渐多起来……
中国人爱家，恋家，家就是老百姓的根。所以，老百姓看不惯那种居无定所的日子，也瞧不起连个像样的住所都没有的人。特别是对一个男人来讲，没有什么比拥有一套住房更实际、更迫切的了。
广东水库移民工作者正是分析透了这样一个中国国情，找准了水库移民难题的肯綮，决心在移民最关心的问题上寻求突破。然而，房子终究是一件大事，投资大，一家一户建设难度大，其核心问题就是资金少。
一方面是整个移民资金总量就很有限，另一方面是建房子资金需求量大，如果说还像以往那样把移民资金“很负责地”平均分配到移民头上，那么一家一户修修补补还可以，其结果是移民谁也难以盖上新房，更谈不上建设新村；如果说要一次性拿出资金解决移民的住房问题，这个天文数字，对政府来说显然是一个完全不可能的选项，其结果是移民的住房问题成为一个解不开的死结。
改革就是打破旧有的传统思路，敢于尝试他人未曾尝试过的办法。广东水库移民工作者提出了集中10年移民后期扶持资金，一个村一个村地解决移民住房问题及相应的村内公共基础设施，连续推进几年时间，最终实现全部移民整体改变的策略。这是一个集中优势兵力各个击破的思路。
这个办法的关键在于，一是后解决的村子能否同意将本属于自己的资金交给先解决的移民村使用，二是先解决的移民村能否真正解决好住房和新村建设问题。这显然是一个庞大的系统工程。在充分征求移民意见的基础上，通过设置公开、公平的前提条件，让具备条件的移民村先行建设，同时对后解决的移民适当提高补助标准，这是解决遇到难题的第一招。第二招是，通过公平竞争取得优先安排资金建设的移民村，在统一规划的前提下，由超过三分之二的民意选出的村民代表组成村建管理小组（或村建委员会），统一组织、管理、建设村内“三通一平”等公共基础和服务设施，宅基地则采取抓阄的办法公平分配，房屋或自建或统建由全体村民根据实际情况讨论具体方案决定，建房资金按进度拨款。这些措施，确保了移民既有新房又有新村，资金使用效能大幅度提高。这就是所谓的“一村一策，整村推进”。两招一出，面临的难题迎刃而解。
思路决定出路，细节决定成败。集中资金打整体战、“歼灭战”，为新形势下加快从根本上解决水库移民问题找到了一条崭新的路子，也拉开了广东水库移民村新农村改造的序幕，充分尊重移民意愿的具体做法，又让安居工程真正落到了实处。截至2011年12月底，广东已完成5300多个村22万户91万人的住房和相应的公共基础设施改造，占全省需进行住房改造移民的70.3%。这不正是着力解决移民群众的切实利益问题吗？这不正是我们党和政府强调的以人为本吗？
三
社会整体对做出特殊贡献的移民群体给予补偿，道理是简单的，但落实的过程却是相当复杂
的。移民个体（特殊群体）和社会整体相比，是一个十分具体又相当敏感的个体（特殊群体），这种敏感放大了移民资金数量、分配方法、分配结果或使用情况的直
观感受。毋庸讳言，这种感受概括地说就是：患寡，但更患不均。
特别是采取资金集中使用的做法，资金的使用既有地区之间的差异，不同移民村之间的差别，又有同一个地方不同移民户之间的对比。如何给移民办好事，还要让移民放心，这不仅考验着移民工作者的智慧，更考验着移民工作者的品行。
“我们在全国率先提出了‘利益相关者零距离末端监督’的廉政风险和监管风险防控理论（创新），并努力实践之。”广东省水库移民工作局曾建生局长这样告诉记者。
所谓利益相关者零距离末端监督，就是构建移民信息系统，将移民资金总量、移民情况、分配情况、各移民个体受益情况统统上网，任何一个有关或愿意关心此事的人，都可以通过因特网随时查阅这些数据，其实就是阳光操作、网络监督。
记者按照曾局长的提示登录了广东水库移民网，查阅了有关资料，证实可以实现利益相关者零距离末端监督的目的。
广东水库移民工作者已计划将阳光洒到每一个移民自然村，并开始在移民自然村建立信息网络终端及相应的触摸式电子公示栏，让利益相关的每一个移民个体，即
使没有上网条件，也可以足不出村，在家门口“零距离”随时对各级政府扶持的每一分钱、每一个项目和每一个信息进行末端监督。目前已经建成的信息终端有86
个，他们决心在2015年年底前普及到每一个移民村。
“利益相关者零距离末端监督”的优势在于，由于移民利益相关，其参与监督具有更大的积极
性和主动性，而末端监督简化了监督程序，使复杂问题简单化，而且是最后信息，没有再操作空间。这种监督，特别适合针对面广、量大、规模小的项目，可从根本
上解决传统监督手段无法避免的时间和空间全覆盖问题，也可解决传统监督手段针对小型项目的监督效率和效能问题。
“利益相关者零距离末端监
督”，消除了所有可以“操作”的空间，是从制度设计上根本解决腐败问题的有效措施，也是一个需要执政者拿出勇气和决心的措施。移民工作者作为政府行为的执
行者，面对移民这样一个特殊敏感的群体，阳光操作是最好的选择，也只有阳光操作才能真正赢得移民的信赖，赢得民心。
四
安居工程解决了移民最关心、最需要、最重要的物质基础问题，让移民稳下神来可以乐业；阳光工程化解了移民最担心、最疑惑、最敏感的内心感受问题，让移民放下心来可以生活。这就是广东水库移民工作的成功所在。
说成功，至少有三个事实可以证明：一是70%多的移民已经建起了新房，实现了安居，已经或正在步入乐业，按计划到2015年可以全部实现安居；二是到省
里上访的水库移民人次，已从上世纪90年代初最高峰时占全省年总上访人次的70%多，下降到目前只占全省年总上访人次的不足10%（连续几年的数字）；三
是近20年来，通过广东省水库移民信息系统管理的数千个移民村，大大小小超过数万个项目，涉及全省20个地级市110个县（市、区）的所有移民干部，到目
前为止，还没有发生一起移民干部因为贪污或占用、挪用移民资金受到党纪国法制裁的事件，这对全国任何一个行业都是难能可贵的。
记者在惠州市博罗县采访了两个移民村，这两个村都已经按照社会主义新农村的标准建了起来。县委书记徐云枢说，博罗县的一批移民新村已经成为当地新农村建设的典范。事实上，分布在全省各地的水库移民新村，大部分都已成为各有关市、县建设社会主义新农村的样板或典型。
曾先后在不同岗位参与、主抓或分管移民工作长达近30年的朱兆华告诉记者：“这么多年以来，广东水库移民工作一直在摸索，在尝试，但有几点我们是清楚
的：一是移民的数量和基本情况，如今在网上都能查到；二是移民工作规划，符合实际且目标明确，让移民对自身的长远发展基本做到心中有数；三是承担移民工作
的这支队伍是能干事、能干成事的队伍，移民信赖，领导信任。”
广东省水库移民工作局分管水库移民后期扶持工作的吴学良副局长深情地说，只要按照现在的思路做下去，广东183万水库移民就一定能够实现规划的目标，就一定会安居乐业，并逐步脱贫致富。
就记者采访过的移民新村来看，且不说新房有多好，只说两个现象也许就能一斑窥豹：移民村里越来越多的老光棍因为搬进了新村并住上新房，娶上了媳妇，而移民的旧房子里则住满了来此打工的人。
只要一个地方条件比原来的地方条件更好，就可能会吸引人选择自愿移民。一个基本的逻辑是：新媳妇也好，租住移民旧房的打工者也好，他们心里一定有一杆
秤，移民新村一定比娘家更好，新媳妇才会嫁过来，移民旧房不一定有多大的吸引力，但移民村的经济发展可以让租住者获得更多的收益，他们才会选择移民到此，
哪怕是暂时的。当然，这些自愿移民不会想也不会提出任何补偿的要求。所有这些不正从侧面证明，广东相当一部分水库移民已经实现了生活水平超过搬迁以前甚至
超过当地居民的目标了吗？
来源：中国水利报 2012年6月14日
