【庆祝改革开放40周年系列特稿之一】水利改革：大河潮起万江歌

【庆祝改革开放40周年系列特稿之一】水利改革：大河潮起万江歌

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2018-12-13

　　编者按：今年是中国实行改革开放40周年，这是中华民族和中华人民共和国历史上令人难忘的40年。短短40年，中国走过了许多发达国家两三百年所走的路，并走出了中国特色社会主义道路。作为经济社会持续健康发展的基础性、战略性重要支撑，水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。伴随国家前进的滚滚浪潮，40年间水利事业不断完善治水思路，深入推进转轨变革，实现又好又快发展，谱写出中国特色水利现代化建设的壮丽篇章。与国家同行，向时代致敬，本报特推出“庆祝改革开放40周年系列特稿”，通过改革篇、开放篇、发展篇，展现改革开放40年来波澜壮阔的治水兴水变革历程，敬请关注。

　　□本报记者 滕红真

　　江河奔流，浩浩荡荡，四十春秋，岁月如歌。

　　40年纵横经纬，看改革开放以来的时间纵轴，水利事业一直与经济社会发展同频共振；看连接过去通向未来的发展横轴，水利事业由无数关键节点串联，谱写中国特色水利现代化建设的壮丽篇章。

　　40年春风化雨，治水思路和理念调整完善，水利地位作用发生根本性转变，水安全上升为国家战略。40年步履铿锵，治水兴水高潮迭起，支柱性、牵引性改革举措多点开花，水利改革全面向纵深推进。

　　一路走来，经历坎坷与爬坡，实现引领与突破，水安全保障能力跨越升级：依法治水全面加强，河长制全面建立，最严格水资源管理制度全面落实，105个水生态文明城市建设成效显著，更多社会资本参与水利建设，中国水权交易所挂牌运营……水利改革波澜壮阔的宏大实践，在更大范围、更广领域、更高水平上造福于民。

　　勇立潮头，破冰斩浪，水利改革伴着新的治水方针和一系列重大部署，迎来新时代的新跨越与新辉煌。

　　跃升——治水理念升华导引治水实践革新

　　1978年，一个寒冷的冬夜，安徽省凤阳县小岗村18位农民在一纸分田到户的“秘密契约”上按下鲜红手印，开了家庭联产承包责任制的先河。

　　40年后，安徽省在全国率先推进的“八小水利工程”改造提升，正通过明确事权、创新管护机制等改革措施，使全省农田有效灌溉面积达80%以上。

　　历史，在惊人的相似中传承与发展。改革，在经济社会发展的不同阶段，及时适应生产力发展的新要求。

　　上世纪六七十年代，在那个温饱还是大问题的年代，水利是农业的命脉。几千年来农业靠天吃饭的历史，伴着新河道的开掘、水利工程的修建，被改写。

　　然而，改革开放之初，百业待兴。人们的很多思想观念和行为方式，没有及时跟上形势变化。社会上一度出现了对水利地位和作用的怀疑，认为水利投入大、效益低，水利建设一度落入低潮。

　　随着改革开放形势的发展，在中央领导下，又经过广大干部群众对水旱灾害的体验，水利一步一步再次受到重视。治水思路伴随国民经济发展，不断做出调整。

　　从1978年到1989年的10余年间，水利改革方向转轨变型。全国各地水利部门将工作重点从抓建设转移到抓管理、见效益上来，明确“加强经营管理，讲究经济效益”的水利工作方针，把推行“两个支柱、一把钥匙”，即以水费收入和综合经营为支柱，加强经济责任制，作为搞好水利管理、提高工程经济效益的中心环节。

　　1991年淮河、太湖大水！1994年珠江大洪水！严重的水灾给人们上了沉重的一课：兴水利除水害，不仅关系到农业兴衰，也关系到国民经济和社会发展，关系人民生命财产安全和社会安定。国家大幅度增加水利投入，三峡、小浪底、万家寨等一批重点工程相继开工。1995年9月，党的十四届五中全会把水利摆在了基础设施建设的首位，水利发展由此进入了一个新时期。

　　1998年，历史注定这又是一个不平凡的年份。正当全国深化改革、快速发展之时，长江、嫩江、松花江发生特大洪水。在党中央国务院坚强领导下，抗洪斗争取得伟大胜利。然而，大水中暴露出来的，乃至长期以来存在的水问题，让人们陷入深思。

　　经济社会不断发展，人水矛盾持续加剧：江河湖库淤积，上下游断流；地下水超采，湿地退化；围湖造地，侵占河道；黑臭水频现，水污染频发……

　　显然，传统的水资源开发利用管理方式，已难以支撑经济社会的可持续发展。现实又一次强烈呼唤治水理念和思路的革变。党的十五届三中全会提出“水利建设要实行兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举”的水利工作方针。紧接着，国务院提出“封山育林，退耕还林，平垸行洪，退田还湖，加固堤防，疏浚河湖，以工代赈，移民建镇”的32字政策措施。

　　随后，1998年至2010年涌现的各项治水创新实践，逐步廓清了符合现实需要的治水思路，即更加重视人水和谐发展，将水利工作纳入人口、资源、环境的巨系统中，传统水利向现代水利迈进：防洪从控制洪水向洪水管理转变；水资源管理从供水管理向需水管理转变；生态治理从重点治理向预防保护、综合治理、生态修复相结合转变；水利建设从开发利用为主向开发保护并重转变；等等。

　　翻开“十二五”首页，我国经济社会进入高速发展期。2011年，中央政策史无前例地紧密围绕水利，水利发展大踏步迈向现代化征程。

　　“加快水利改革发展，不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”——2011年中央1号文件的战略之声铮铮在耳。新形势下，治水理念持续升华，加快水利改革发展，成为关系中华民族生存和发展的长远大计。

　　思路决定出路，水利事业从此驶入飞速发展的现代化快车道。

　　2012年，党的十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，把水利放在生态文明建设的突出位置。从此，水利与“中国梦”紧密相联。

　　2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对在新的历史起点上全面深化改革再次谋篇布局，将水资源管理、水环境保护、水生态修复、水价改革、水权交易等列为生态文明制度建设重要内容。

　　2014年，水利大事记再次挥毫泼墨。习近平总书记就保障国家水安全发表重要讲话，精辟阐述治水兴水重大意义，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的水利工作方针，对治水工作赋予新内涵、新任务、新要求，导引着波澜壮阔的水利改革发展实践。这一年，党中央、国务院作出加快推进172项节水供水重大水利工程建设决策部署。

　　2015年，党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，并把水利作为推进新发展理念落实的重要内容，摆在八大基础设施网络建设的首要位置，纳入九大风险防范的关键领域。国务院还印发了《水污染防治行动计划》，当前和今后一个时期全国水污染防治工作有了行动指南。

　　一系列水利专项规划的加快推进，缓解制约发展的“水瓶颈”，夯实经济社会可持续发展的“水支撑”，治水兴水迈入全新时代。

　　2016年，《关于全面推行河长制的意见》审议通过，掀起了加快构建现代水治理体制机制的新热潮。由此，江河有了“责任人”。同年3月，《长江经济带发展规划纲要》明确提出，把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，共抓大保护，不搞大开发。

　　2017年元旦，习近平总书记在新年贺词中特别强调“每条河流要有河长了”。全面推行河长制快马加鞭，各项举措纷纷落地。年末，《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》开始实施。就在这一年，全球瞩目的历史盛会——党的十九大，把坚持人与自然和谐共生纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，把水利摆在九大基础设施网络建设之首，对水利工作作出战略部署，水利改革掀开新篇章。

　　进入2018年，中央1号文件全面部署实施乡村振兴战略。作为农业生产发展、农村生态宜居、农民生活富裕的基本条件和重要支撑，水利改革发展成为实施乡村振兴战略的新动能。这年4月，习近平总书记考察三峡工程、再次来到长江岸边，对水利工作作出重大部署，为新时代水利事业发展提供科学行动指南。

　　面临2018年机构改革的新形势、新机遇，水利行业肩负新使命，寻求新突破。明确要聚焦管好“盆”和“水”，集中开展河湖“清四乱”专项行动，系统治理河湖新老水问题，推动河长制从“有名”向“有实”转变。就督查发现的问题约谈问责，就关键领域环节进行飞检，新一届水利部党组持续“亮剑”，明确了“水利工程补短板、水利行业强监管”的工作总基调。

　　水利实践永无止境，改革创新永无止境。

　　40年间，水利改革形势及战略地位伴随国家发展发生根本性变化：由主要为农业服务，向为国民经济和社会发展全面服务转变；由计划经济下的运行机制，向适应社会主义市场经济转变；由以社会效益为主，向社会、经济和环境的综合效益转变；由同水旱灾害作斗争，向解决水资源短缺、水生态损害、水环境污染等问题转变。

　　40年治水兴水，认识在实践中提升：水，是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是重要的生态与环境的控制性要素，是生命之源、生产之要、生态之基。

　　40年巨大变革，40年推陈出新，40年高速前进。目前，我国经济发展已进入新常态，加快解决水利公共产品和生态产品供给不足问题，着力提升国家水安全保障水平，成为水利面临的重大课题。只有以新时代治水方针为引领，尊重自然、经济和社会发展规律，统筹解决水安全问题，促进人水和谐相处，才能走出一条中国特色水利现代化建设道路。

　　突破——体制机制破梗阻引领改革发展高质量

　　一切伟大的变革都勇于冲破障碍、突破藩篱。

　　机制顺则事业兴。40年间，在顶层设计的“龙头”引领下，水利体制机制建设攻难点、破梗阻，水利发展活力增强、质量提高。

　　其中，制度的突破是前提。而最具刚性约束的制度莫过于法律制度。

　　1978年以前，我国水管理基本处于无法可依状态。在改革开放历经10年的探索努力后，新中国第一部规范水事活动的根本大法《中华人民共和国水法》隆重颁布，水资源作为重要的自然资源和环境要素，首次进入国家管理议程。面临城市化、工业化新形势下水资源开发中的新问题，水法与时俱进，历经8年修订，于2002年颁布新水法，强化了对水资源的统一管理和可持续利用，提出建立节水型社会。

　　党的十八大以来，依法科学管水持续加强。尤其伴着党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大战略部署，依法治水管水全新启航。这一阶段，修订后的《中华人民共和国水土保持法》正式施行；《太湖流域管理条例》《南水北调工程供用水管理条例》《农田水利条例》颁布实施；《水权交易管理暂行办法》制定出台；七大流域综合规划修编等重大规划得到批复；河道采砂严重违法行为适用刑法司法解释发布施行。水行政执法体系不断健全，水利综合执法力度加大。

　　经过40年发展，我国各类水事活动基本做到了有法可依。“法者，治之端也。”更多涉险滩、渡深水破解制约水利发展深层次矛盾的系列改革，也在轰轰烈烈展开。

　　1978年后，黄河、长江等流域相继组建水资源保护办公室，拉开了水资源管理体制改革的序幕。1988年，中央、流域、省、地（市）、县五级水资源管理体系初步建立。10年后，国务院将有关地下水管理职能划入水利部。与此同时，符合社会主义市场经济发展的取水许可制度和水资源费征收管理制度开始实施，水资源管理工作逐步走向规范化和科学化。

　　但真正从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应的，是2011年中央1号文件和中央水利工作会议要求实行的最严格水资源管理制度。制度确立了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。2014年，水利部等十部门联合印发最严格水资源管理制度考核工作实施方案，将问责的板子高高举起，重重落实。

　　当前，最严格水资源管理制度已全面落实，“三条红线”指标基本实现省市县三级行政区全覆盖。同时，水资源消耗总量和强度双控行动加速实行，大力推进农业和工业节水。

　　一组数据彰显40年水资源改革成效：以农业用水微增长，保障了我国粮食产量从1979年的6 642亿斤增加到了2017年的12 358亿斤；万元GDP用水量从上世纪80年代初的2 909立方米降至2017年的78立方米；万元工业增加值用水量从953立方米降到49立方米。

　　最严格水资源管理制度正推动水利领域一批关乎长远的改革落地开花，全社会惜水、节水、护水的意识正在增强。

　　2016年，各省区市推行合同节水管理，重点用水企业水效领跑者引领行动实施。2017年，《节水型社会建设“十三五”规划》举棋落子，以县域为单元全面启动节水型社会达标建设。同时，105个水生态文明城市建设试点成效显著，水资源税改革试点扩至10个省、自治区、直辖市，水生态补偿机制探索推进。

　　此时，改革开放的春风也悄然吹开了水利投融资体制的大门。

　　从20世纪80年代的“拨改贷”，提高基本建设项目的投资效益，到21世纪初，规范政府投资管理行为，明确公共财政是水利投资主渠道……水利投资在加大规模的同时，不断优化结构、深化改革。

　　2015年，《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》出台，随后启动开展第一批12个试点。概算总投资18.9亿元的湖南莽山水库便在其列。这个曾历经60余年迟迟不能“上马”的项目，因成功引进4.2亿元社会资本，弥补建设资金缺口，圆了当地百姓的梦。

　　随后，一批PPP、TOT等项目融资和经营模式涌现。水利部门充分发挥公共财政资金的引导撬动和聚集放大作用，加大开发性金融支持力度，更多地吸引社会资本参与水利建设运营。

　　在水利投融资体制坚持两手发力、实现一次次突破的同时，市场机制也走进跨行政区域，绽放越来越多水权交易之“花”。

　　2000年，浙江义乌市以2亿元的价格，购买了东阳市横锦水库5 000万立方米水资源的永久使用权，突破了计划经济体制下行政手段分配水资源的传统模式。2014年，水利部在内蒙古、宁夏、湖北等七省区开展水权试点，探索水资源使用权确权登记、水权交易流转和水权制度建设。2016年6月28日，水权制度改革迎来标志性事件——中国水权交易所挂牌运营，推动水权交易规范展开。

　　丰富多彩的实践证明，改革创新始终是推进发展的利器和制胜法宝。

　　由于长期采取无偿供水或低价供水政策，改革开放之前，水资源浪费严重。2004年，国务院提出“推进水价改革，促进节约用水，提高用水效率”，水价改革进入一个快速推进的历史阶段。农业水价综合改革逐渐成为撬动改革的关键杠杆。

　　云南砚山县设置每立方米1.1元、0.73元、0.65元等三类不同区域终端水价，实行先交钱后用水模式，增强农户节水意识。和砚山县一样进行农业水价综合改革的80个县，于2015年年底全部完成试点建设，在农业水权分配、水价形成机制、节水奖励机制等方面取得重要进展。2016年，《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》明确力争用10年左右时间建立健全农业水价形成机制。目前，全国31个省（自治区、直辖市）均建立了农业水价综合改革实施方案，排出了时间表、路线图。截至2017年年底，全国改革实施面积累计超过5 200万亩。

　　以问题为导向，寻求难点攻坚。40年里，诸多水利重点领域改革取得突破，水治理体制机制逐步完善。

　　水利“放管服”改革进一步深化。2017年12月，“水利部网上行政审批服务大厅”正式上线运行。水利部通过一“松”一“紧”简政放权，即减少水行政审批事项至17项，强化对取消审批事项的事中事后监管。水利工程建管和运行管理体制改革进展顺利。浙江全面推进水利工程标准化建设，从根本上扭转“重建轻管”现象，水利工程建管模式不断创新，100个县级农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点蓬勃开展，工程质量监督与市场监管不断强化，基层水利服务体系加强建设。水利科技创新体制实现升级。智慧水利建设加快，推动互联网、大数据、云计算等高新技术与水利业务深度融合，水利科技进步对水利发展的贡献率已达53.5%。

　　…………

　　“硬骨头”一一被撬开砸碎，水利事业迎来华彩蝶变。改革开放40年，水利行业从无法可依走向依法治水，从计划经济体制转入市场经济体制，从粗放管理迈向科学统筹管理，有利于水利科学发展的制度体系逐步建立，水利事业发展实现质量变革、效率变革、动力变革。

　　格局——统筹治理更高层次构建水利改革新图景

　　“绿水青山就是金山银山”。从村庄到城市，从水库到河道，统筹治理、更高层次构建水利改革布局，给生态、生活悄然带来变化。

　　浙江“五水共治”一石多鸟，既扩投资又促转型，既优环境更惠民生；广州构建江河湖库水系连通体系，促进区域水系完整性、水体流动性、水质良好性、生物多样性、文化传承性；福建木兰溪治理坚持安全生态相结合、控源活水相结合、景观文化相结合，开启全流域、系统性治理的新征程……

　　回望40年改革开放历程，水利改革对系统性、整体性、协同性的强化从未停止。

　　深圳以其沧桑巨变展现了改革开放的磅礴伟力。

　　1993年，深圳率先进行城市水务管理体制改革之后，各地水务集团公司相继成立，扭转了以前水利项目建设与经营管理分隔的局面，实现原水、供水、排水、污水处理一体化与保值增值的经营管理。此后，流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制不断健全，城乡涉水事务一体化管理不断推进。

　　来自基层的经验总能体现最鲜活的改革实际。

　　2007年，太湖蓝藻事件引发饮水危机震动舆论，也让河长制响彻寰宇。无锡探索河长制的经验推出成功范本，河长制从地方走向全国。截至2018年6月底，全国31个省（自治区、直辖市）全面建立河长制，百万河长上岗履职。当前，加速河长制“见行动”“见成效”、全面建立湖长制，正有序有力推进。这项完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新，开启河湖管护新模式：依法依规落实地方主体责任，协调整合各方力量，有力促进水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，以实现“河畅、水清、岸绿、景美”，增强人民群众的获得感和幸福感。

　　国家区域协调发展战略对水利支撑作用提出更高要求。

　　西部大开发、中部崛起、东部地区率先发展、振兴东北老工业基地等区域经济发展战略，亟需水利发展的重要支撑。2009年水利部加快构建区域水利发展协作机制，与青海、广西、陕西等省签订加快水利发展与改革合作备忘录，统筹流域区域水利协调发展。2016年，区域生态重建迎来历史性机遇，《京津冀水利协同发展专项规划》打破 “一亩三分地”的思维定式，京津冀水资源保护、水环境治理的合作空间豁然开朗。

　　树立“一盘棋”思想，水利改革以更加明确的民生指向，导引关键环节重点领域的创新举措，捋顺机制，突破瓶颈，释放活力。

　　水利部2014年印发《关于深化水利改革的指导意见》，明确了深化水利改革的十项重点任务，旨在构建有利于增强水利保障能力、提升水利社会管理水平、加快水生态文明建设的科学完善的水利制度体系。

　　迈向新时代，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，改革进入深水区。以改革开放的眼光看待改革开放，新形势下改革开放更需时代性、体系性、全局性。顺应人民对美好生活的期待，加快推进美丽中国建设，在更高起点、更高层次、更高目标上构建水利改革发展新格局势在必行。

　　正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、自身发展和协同发展等关系，是推动长江经济带发展的关键环节；以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，是节水贯穿于经济社会发展和生产生活全过程的有效体现……

　　当前，贯彻水资源水生态水环境水灾害统筹治理的治水思路，是谋划水利改革发展的关键。以调整人的行为、纠正人的错误行为为出发点，把握新时代治水矛盾，是水利改革的主攻方向。

　　在汩汩流淌的历史长河中，水利浪花朵朵翻滚。水利改革只有高举新时代改革开放旗帜，坚持山水林田湖草系统治理，统筹谋划改革新图景，才可加快推进水治理体系和水治理能力现代化，构建与全面小康社会相适应的国家水安全保障体系。

　　改革，只有进行时，没有完成时。

　　盛世风来一水秀，大河潮起万江歌。40年水利波澜壮阔的历程已经充分证明，改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，也是决定实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，水利人将深刻领会并贯彻落实习近平治水兴水重要论述，水利改革发展事业将扬帆再起航，以永不懈怠的精神状态和一往无前的奋斗姿态，为中国水利的未来勾勒出全新图景，更为中华民族伟大复兴的中国梦夯实水利根基！

　　来源：中国水利报 2018年12月13日

滕红真

责任编辑：邓婉颖