广州通过珠江整治，使全市水环境得到极大改善，珠江绽放出迷人的景色。邹锦华 摄
□本站记者 张继涛 邹锦华 朱进星
2011年12月26日，正在盘点一年收获的广东水利又传来好消息：广东率先出台《广东省最严格水资源管理制度实施方案》，为全省各地划定了最严格水资源管理“三条红线”。广东，从此迈入最严格水资源管理的新时代。
在经济强省、人口大省、降水丰沛的南方沿海地区，广东为何成为全国先行出台最严格水资源管理制度实施方案的省份？这主要缘于广东对水资源的深刻认识，以及多年来探索加强水资源管理促进节水型社会建设而形成的水资源管理体系。
认识：丰水区发展经济更要划定“三条红线”
打开广东卫星图片，但见河流纵横、河网密布，珠江流经广东，在珠江三角洲形成东江、西江和北江三江汇流、八口出海的壮观水系，而全省多年平均年水资源总量达1830亿立方米，同时拥有丰富的过境水。所以，广东又是典型的丰水区。
在丰水区发展经济，广东得地利之便，经济一直高速发展。
多年来，广东一直领跑全国经济发展。2011年，预计全省生产总值达53004亿元，比上年增长10%，广东继续保持第一经济强省的地位。
然而，在经济高速发展的背后，一些经济发达国家和地区200多年工业化、城市化进程中分阶段出现的水资源与水环境问题现阶段已在广东集中凸显，全省用水量高达462亿立方米，水资源短缺、水环境污染问题突出，个别地方出现“守着大江没水喝”的尴尬局面。
中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋指出：历史发展到今天，水作为一种稀缺资源的特点越来越突出，治水始终是兴粤的一个重大课题。如果我们今天不抓住时机推动水利实现跨越发展，未来广东经济社会发展最大的瓶颈将是水。
专家指出，广东虽然地处丰水地区，但如果在发展经济过程中不重视水资源的节约和保护，付出的代价将比其他地区更加巨大，由此造成的水资源和水环境问题对经济发展的制约将更加突出。
近年，广东在进行产业布局特别是重大项目布局的时候，总是感到来自水资源的制约越来越大。
广东省水利厅厅长黄柏青指出：解决广东水资源短缺问题的根本出路，在于全面加强水资源的科学管理，推进节水型社会建设。
据专家测算，消耗1吨水，就会产生0.7吨废水污染水环境。丰水区比其他地区消耗的水量更多，对水环境的破坏也更大。因此，丰水区更要节水，而节水护水的任务也更加繁重，划定“三条红线”，实施最严格水资源管理制度更加迫切。
基于对水资源的深刻认识，广东近年在水量分配、流域管理、水务一体化改革等方面进行了大胆探索，形成了较为完善的管理体系，有效促进了节水型社会建设，许多做法走在全国前列。广东以此为基础，按照2011年中央1号文件要求，率先制定出台了《广东省最严格水资源管理制度实施方案》。
实践：东江分水实施水量水质双控制开全国先河
加强水资源管理，促进节水型社会建设，广东以东江流域作为突破口。
2008年8月，省政府颁布《广东省东江流域水资源分配方案》，首次在东江流域实施水量分配。
东江分水方案的最大亮点之一，是实施水量水质双控制，这在全国首开先例。对市界（各地级市交界处）控制断面、控制性水库出库断面、东江干流各梯级、城乡生产生活取水口和集中式农业取水口实施流量监控；对市界控制断面、支流汇入干流的控制断面、控制性水库出库断面等实施水质监控。上游市（地级市）交给下游市（地级市）的水，不但要满足水量要求，还要符合水质要求。两个“紧箍咒”牢牢约束东江沿线河源、惠州、东莞、深圳、广州等五市切实加强水资源管理，根据所分配的水量和水质要求，以水定需，量水定产，纷纷限制高耗水和高污染产业，调整产业结构，促进用水方式与发展方式“双转变”。
河源市通过限制高耗水项目，淘汰落后的高耗水工艺和高耗水设备，积极推广节水新技术、新工艺、新设备。惠州市根据《分水方案》的水资源分配指标，制定惠州市水资源分配方案，将指标分解到各县区，对用水量进行限制，对于新上项目必须考核用水量。东莞市按照《分水方案》的要求，开展全市水资源分配工作，制定镇、街水量分配控制目标，并配套出台相应的监督和管理制度。同时制定《东莞市用水定额》及管理办法，积极推进和指导啤酒酿造、造纸、纺织等高耗水行业的节水技术升级改造，发布了啤酒、造纸两个行业取用水定额地区联盟标准。特别针对造纸行业进行整治，按照“五个必须”要求，对造纸企业进行全面整改，即废水回用率必须达到80%以上，废水处理必须采用化学+生物处理工艺，配套锅炉必须建设脱硫设施，必须配套建设在线监测（监控）系统，必须实行清洁生产，建立健全造纸行业长效管理机制。经整改保留的95家造纸企业废水回用率基本达到80%以上。同时，以高于国家标准要求，关闭年产量5万吨以下的小造纸厂。广州、深圳也采取各种措施，全面推进节水工作。
据悉，惠州市为贯彻落实东江分水方案，鼓励节约用水，实行更具人性化、深受市民欢迎的少用水、有折扣的阶梯式计量水价。按照该收费模式，每户每月用水量25立方米以下部分，按基本水价收费，如果用水量在18立方米以下(含)，则将按基本水价的90%计收水费。用水量在25立方米以上，则高于基本水价收费。
广东在东江分水方案基础上，乘势而上，全力推进水量分配工作。
2010年3月5日，省政府颁布《广东省鉴江流域水资源分配方案》，目前鉴江流域水量分配工作正在进行。《广东省韩江流域水资源分配方案》编制工作也已启动。广东将根据实际情况，启动其他主要江河的水量分配工作，力争在全省几大流域内建立以供定需、量水定产的水量倒逼机制，落实最严格水资源管理“三条红线”。
此外，广东还通过加强水资源管理体制机制建设，强力推进节水工作。《广东省水资源管理条例》明确规定，取水户应当严格按照经批准的取水量取水，对超额取水部分实行累进加价征收水资源费。超额取水30%以上的，县级以上人民政府水行政主管部门应当责令其暂停取水，限期整改。《广东省用水定额》于2007年颁布以来，对优化产业结构、促进节约用水，发挥了重要的作用。而通过强化建设项目水资源论证，不断激发开展节水型社会建设的内在动力，不少地方积极主动地采取各种措施，开展节约用水、水资源保护及水环境治理等方面的工作。
随着《广东省最严格水资源管理制度实施方案》的出台，广东水资源管理将进入更加严格、更加科学、更加有序的新时代。
到2015年，广东全省年用水总量控制在480亿立方米以内，全省万元工业增加值用水量较现状降低30%以上，水功能区水质达标率提高到70%以上。
在水量控制方面，对已达到用水总量指标的地区，停止审批新增取水。同时加快水资源分配工作，力争到2015年完成韩江等全省主要江河流域水资源分配工作。对年用水量100万立方米以上非农业取水大户实行在线监管。对取水许可实现严格的台账登记制度，力争2012年将各地依法办理的取水许可证全部登记入库，并实现取水许可审批和发证率达100%；非农业取水计划用水管理率达100%，到2015年，实现大中型灌区用水计划管理率达100%。
在用水效率控制方面，要求各地充分发挥水价的调节作用，合理提高非农业用水价格，稳步推行居民生活用水阶梯水价制度，落实超定额取水累进加收水资源费政策。推进建设项目节水“三同时”管理制度，对新建、扩建和改建项目进行节水评估，并要求配套建设节水设施。
在水功能区纳污控制方面，2013年，开展全省重要流域及珠江三角洲河网区污染源风险评价工作及全省重点入河排污口排放达标考核方案编制工作。2014年，完成各地级以上市水功能区的确界立碑；2015年，基本完成省水资源管理系统建设，初步建立满足最严格水资源管理要求的水量水质监测站网体系。
与此同时，《实施方案》对水生态系统保护与修复也提出明确的计划。从2012年开始，开展河湖健康评估试点，定期发布重要河湖健康状况报告，组织编制《珠江三角洲河涌整治与生态修复规划》。2013年，组织编制《广东省水生态系统保护与修复规划》；开展重点水库蓝藻治理工程和水库清淤及污染物治理、水生态保护与修复试点工作。2015年，基本完成珠江三角洲主干河涌整治与生态修复，全力推进粤东、粤西重点河流整治。
改革：强化以流域为单元的水资源统一管理
2011年上半年，广东遭遇60年来的最大旱情，东江流域降雨偏少60%。尽管降雨量严重偏少，但对东江流域工农业用水、群众饮用水和对香港供水没有任何影响，一切如常。这主要得益于广东实施的流域与区域相结合的水资源管理制度，流域水资源得到统一管理。
伴随着全省经济社会的高速发展，广东境内主要河流水体被污染、水生态遭破坏、水质性缺水、枯水期用水吃紧等一系列问题的凸显，迫使人们要在制度框架下寻求一个能让问题得以解决的方案，以实现水资源可持续利用。
2008年，在全省人民的热切期盼中，《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》（简称四江条例）正式出台，确立了对流域水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。同年，广东流域管理委员会成立，负责全省各大流域水资源保护和协调管理。东江、西江、北江和韩江四大流域管理机构也相继成立。
四江条例来自广东多年治水实践的总结，突出了以节水为主要目标的水资源管理思路，体现了建设节水型社会的理念。
其一，对流域内各行政区域年度用水限额提出了刚性要求。四江条例规定：“需要在年度水量调度计划外使用其他地级以上市计划内水量分配指标的，应当向流域管理机构提出申请，由流域管理机构组织有关各方协商提出方案，报省人民政府水行政主管部门批准”。
在流域水量分配方案制定实施后，流域内各行政区域用水必须按定额每年申请用水，由按需定供转变为按供定需，从而彻底改变水资源供需管理模式，为建设节水型社会，探索水权制度建设，支持广东经济社会可持续发展提供了制度支撑。
其二，建立了包含调度主体、调度方案、信息通报机制在内的水资源应急调度制度。四江条例列举了包括严重干旱等情况下应当实行应急调度，针对全省枯水期水资源紧缺的现实，对旱情紧急情况下应急调度的组织编制、实施、信息通报等作了具体规定。
其三，进一步明确了流域水资源调度的管理主体与法律责任。四江条例规定：“流域管理机构和相关市、县人民政府水行政主管部门应当加强对所辖范围内水量调度执行情况的监督检查。流域内的水库、水电站、闸坝和取水工程等管理单位，应当执行年度水量调度计划和有关运行管理规程，保持相应河段合理流量和水库合理水位，并接受相关水行政主管部门、流域管理机构的统一调度和监督检查”。
通过实施四江条例，广东各地逐步树立了水资源按照流域统一管理的理念，不同利益主体各自为政的混乱局面得到改善。流域水资源统一管理成为严格水资源管理的重要基础。而随着最严格水资源管理制度实施方案的出台，广东将进一步强化流域水资源调度工作机构建设，建立工作协调与协商机制，落实水资源调度地方行政首长负责制，规范调度工作。
成效：万元工业增加值耗水量等三项指标连续7年下降
广东通过加强水资源管理，有效促进节水型社会建设，出现了两升三降的态势，其成效是巨大的。
国家统计局的数字显示，2010年，广东GDP达45472.83亿元，同比增长12.2%，连续多年上升并稳居全国之首。也就在这一年，广东常住人口达到1.04亿，上升至中国人口第一大省。
在这样的大背景下，广东三大用水指标却持续下降。《广东省水资源公报》显示，2004年至2010年，广东全省人均综合用水量、万元GDP的耗水量和万元工业增加值耗水量3项指标，连续7年呈下降态势。
与此同时，东江流域通过流域水资源统一管理和全年水量精细调度，2010年东江新丰江、枫树坝、白盆珠三大水库汛期末比汛期前多蓄水40多亿立方米，有效应对2011年出现的60年来的最大旱情，确保东江沿线和对香港的供水安全。
东江分水方案颁布以来，东江流域内用水量连年上升的势头得到初步遏制。据《广东省水资源公报》的数据，2009年东江流域内惠州、东莞和广州三市的用水量，比2008年有所下降；而河源、深圳两市2008年和2009年的用水量则基本齐平。流域用水总量得到了有效控制，水质状况进一步改善，有力地保障了东江流域及深圳、香港特别行政区4000万人的用水安全，得到了社会各界尤其是香港特别行政区人大代表的高度评价。
经济充满活力的东莞市，通过水务一体化管理，使整个水源、水网、水质、水量、地下水、地表水形成一个统一高效管理网络，水资源管理实现统一规划、统一调度和统一管理，有效统筹城乡防洪、供水、排水和治污工作，实现了水资源开发利用与保护工作同步推进。2010年万元GDP耗水量较2007年下降31％。
深圳市全方位挖掘节水潜力，压缩用水空间，节水型社会建设取得显著成效。万元GDP耗水量和万元工业增加值耗水量，在全国处于领先水平。该市在节水型社会建设试点中期评估中获得全国最高分。
《广东省最严格水资源管理制度实施方案》的出台和“红线”的划定实施，对地处丰水区的广东经济发展方式转变、水资源管理模式将产生巨大的促进作用。
来源：中国水利网站 2012年1月20日
